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English Russian 关于我们 2011年12月26日 星期日

罗马尼亚和保加利亚的司法改革和反腐败

  鲍宏铮

  (中国社会科学院世界历史研究所 助理研究员)

  来源:《俄罗斯学刊》2014年第1期

  欧盟自2004年开始东扩,至今已进行了三轮。罗马尼亚和保加利亚在2007年加入欧盟,在中东欧转型国家中是比较晚的。除了经济、社会等方面的问题之外,司法改革停滞不前和腐败问题是罗、保两国入盟较晚的主要原因,也是两国长期以来受到其国内外舆论诟病的重要问题。如何进行反腐败,已经成了保、罗两国重要的现实课题。

  针对罗、保两国的这一状况,欧盟也出台了有针对性的措施,即“合作与核查机制”(Cooperation and Verification Mechanism)。这一机制是为了使欧盟新成员国能够继续按欧盟的要求进行改革而设立的一项督促检查制度,由欧盟委员会一年一次至两次向欧洲理事会和欧盟议会提交报告,汇报对象国的改革进展,供这两个机构决定是否采取进一步的督促甚至是惩罚性的措施。

  近年,欧盟仍在定期出台关于罗马尼亚、保加利亚两个欧盟成员国的合作与核查机制报告。对于罗马尼亚和保加利亚,合作与核查机制共有三方面的要求:对罗马尼亚的要求是司法改革和反腐败,对保加利亚则除上述两项外,还有打击有组织犯罪。

  由于这一机制的存在,罗马尼亚、保加利亚两国进行的司法改革和反腐败,在世界各国政府的类似行动中具有特殊意义。因为这两国作为欧盟成员国,被欧盟的这一机制设定了严格的工作步骤和时间表,因此从某种程度上说,其收效如何,将说明司法改革和反腐败进程在速度和深度上可能达到的极限,这对世界各国和国际组织都将具有重要的参考意义。同时,这一机制实施的效果也将对欧盟的进一步扩大产生重要影响。因此欧盟的合作与核查机制受到了广泛关注。

  罗、保两国对合作与核查机制提出的要求在形式上都给予了积极回应,但由于两国的国内制度不同,所以其应对措施也有各自的特点。本文则力求建立一种“内政特点保证司法改革,司法改革促进打击腐败”的逻辑关系,并在两国间进行比较,以期解释两国应对措施的不同效果。

  一、欧盟合作与核查机制对罗、保提出的具体要求

  欧盟合作与核查机制对罗马尼亚、保加利亚两国提出的要求为:司法改革、反腐败、打击有组织犯罪。这三项要求,或称三个模块,在具体落实时又被分解成了若干具体的任务。

  罗马尼亚的任务包括四项内容:

  1、继续提高司法过程的透明度和效率,尤其是提高最高司法理事会的能力和问责水平,报告几部新法典的影响;

  2、建立一个旨在审查财产、不称职、潜在利益冲突的廉政机构,发布纪律惩罚令;

  3、继续对高层腐败进行职业化的、无党派干扰的调查;

  4、进一步打击腐败,特别是地方政府的腐败。

  其中,内容1属司法改革模块,内容2、3、4属反腐败模块。

  保加利亚的任务包括六项内容:

  1、修改宪法,去除有碍司法独立和司法可靠性的模糊内容;

  2、制定新的《司法体系法》及一系列新的实体法和程序法典;

  3、提高司法的职业化水平、可靠性、效率;

  4、对高层腐败进行职业化的、无党派干扰的调查,报告对公职机关的内部监督情况和高层官员的财产情况;

  5、预防与打击腐败,特别是边境地区腐败和地方政府的腐败;

  6、打击有组织犯罪,特别是严重犯罪和洗钱,加强系统化的犯罪所得罚没。

  其中,任务1、2、3属于司法改革模块,任务4、5属于反腐败模块,任务6属于打击有组织犯罪模块。由于在合作与核查机制中,打击有组织犯罪一项没有涉及罗马尼亚,因此本文的比较主要集中在司法改革和反腐败这两个领域。

  司法改革本身对促进社会民主、公平、正义等具有直接的意义,但就欧盟合作与核查机制的这三方面要求而言,由于有大量腐败案和有组织犯罪案在审理过程中因为原有法律的不公或落后而久拖不决,使犯罪者总是有漏洞可钻,所以反腐败和打击有组织犯罪可以说是司法改革的目的,司法改革则是反腐败和打击有组织犯罪的手段,即通过司法系统对腐败进行打击。

  司法系统的关键是司法独立,这也是合作与核查机制对司法改革的主要要求。而司法能否独立则是一个政治问题,要求一定的政治机构能够摆脱党派政治的影响,其首长能够运用其政治权力以支持司法独立。在一国宪法体系内,是否存在这样一个政治机构、政治人物,则是司法独立的关键,进而也是反腐败的关键。这也正是罗马尼亚、保加利亚两国应对合作与核查机制时的区别,即罗马尼亚“强势半总统制”和保加利亚“弱势半总统制”中两位总统的区别。

  二、罗马尼亚、保加利亚两国的司法改革

  为了实现对腐败的准确、高效打击,欧盟要求罗马尼亚、保加利亚两国对其司法体系进行改革。

  合作与核查机制对两国的司法改革提出了一系列要求,涉及政治的领域主要有两个,即增强司法的独立性和制订新的法典。

  增强司法独立性,在合作与核查机制对两国的要求中,主要体现为最高司法理事会的建设。

  所谓“最高司法理事会”,在罗马尼亚是Superior Council of the Magistracy,直译作“司法人员高级理事会”,在保加利亚是Supreme Judicial Council,直译作“最高司法理事会”。虽然两国的机构名称不完全相同,但从实际构成上和从欧盟合作与核查机制所提出的要求上看,两个机构属同一性质,其最主要的工作是批准司法人员——法官、检察官等,在保加利亚还包括侦查官(следовател)——的录用、晋升、纪律处分等,行使人事大权,因此是司法独立问题的焦点。

  (一)罗马尼亚的司法人员高级理事会

  罗马尼亚的司法人员高级理事会改革后由19人组成,其中最高法院院长、司法部部长、总检察长3人是法定成员;9名法官和5名检察官由法官和检察官大会选出;还有2名成员由公民社会代表担任。在罗马尼亚,所有的侦察任务大体都由检察官负责。

  为了对司法人员高级理事会及负责各级司法人事问题的各级司法人员理事会会进行纪律监督,罗马尼亚又在该理事会内部设立了监督委员会。与保加利亚的做法不同,这一委员会的成员由本级的司法人员理事会成员中通过考试竞争产生。

  (二)保加利亚的最高司法理事会

  保加利亚的最高司法理事会改革后由25人组成,其中最高法院院长、最高行政法院院长、总检察长等3人为委员会的法定成员;11人由议会通过简单多数提名产生;另11人由司法界的法官、检察官、侦察官三个职业团体各自组成的选举团进行推选,自行提名产生。保加利亚最高司法理事会下设若干委员会,负责处理有关问题。

  由于该委员会中有11人之多是由议会通过简单多数提名产生的,因此具有明显的议会多数党的党派色彩,对此各界均有不满。因此后来又增设了最高司法理事会的监督委员会,由10位成员组成,由总监负责。实际上,这一监督委员会仍然由议会提名产生,所不同的是,监督委员会的任命需要议会2/3以上的多数才能通过,这样从名义上可以保证监督委员会的人选能够覆盖更为广泛的政治光谱,提高其公正性与合法性。

  (三)议会和总统在两国司法独立建设中的不同作用

  通过比较罗马尼亚的司法人员高级理事会和保加利亚的最高司法理事会可以发现,议会在保加利亚最高司法理事会运作中起到了决定性作用,总统作用较小。而在罗马尼亚的司法人员高级理事会中,议会和总统起到的作用都比较小,司法人员团体本身起的作用较大,司法人员高级理事会的地位比较超脱,更好地保证了司法系统的独立性,也为通过司法系统来反腐败创造了一定条件。

  三、罗马尼亚、保加利亚两国的反腐败

  提高司法独立性的目的是了打击腐败。能通过司法手段实现反腐败是合作与核查机制的关键所在。

  腐败是一个内容庞杂的概念。欧盟合作与核查机制的有关文件并没有给出“腐败”的具体概念,但其主要打击的是三种类型的腐败:高层腐败、部门腐败和地方腐败。在打击腐败的过程中,涉及到调查和起诉、审判、追回赃款等多个环节。作为腐败严重的国家,罗马尼亚和保加利亚首先要解决的都是由谁来负责调查和起诉的问题。

  (一)两国对高层反腐的调查和起诉

  所谓高层,在欧盟文件里一般理解为经选举产生的政治人物(如国会议员)和经最高权力机关批准或任命的政治官员(如部长等)。对高层人物进行反腐败调查的线索主要有两个:一是来自社会上的举报,二是通过财产公示,即对收入合法性的调查。

  1. 罗马尼亚对高层腐败的调查和起诉

  罗马尼亚的举报受理主要由国家反腐局(National Directorate of Anticorruption)负责,并且由其自己负责调查;财产公示和有关调查由国家廉政局(National Integrity Agency)负责,其也可以直接采取没收等强制性措施。

  罗马尼亚于2001年组建了国家反腐局,并于2007年对该局进行了改组,以完成欧盟合作与核查机制的任务3,即打击高层腐败。该局实际上是总检察院的一个特殊部分,其首长经司法部长提名,由总统任命。作为检察机关的一部分,国家反腐局可以不动用内政部的治安警察,而使用自己独立的司法警察,直接负责腐败案件的侦查,并根据侦查结果决定是否向法院起诉。

  罗马尼亚又于2007年按照欧盟合作与核查机制对罗马尼亚的任务2,成立了国家廉政局,主要负责官员财产公示、寻找可能的利益冲突、审查不胜任的官员。该局首长由专门负责监督国家廉政局的“国家廉政理事会”提出人选,由议会上院批准任命。这个国家廉政理事会是由国家廉政局权限所覆盖的各个机构和议会两院的党团派代表参加。由于国家廉政理事会并不是国家廉政局的上级机关,因此国家廉政局仍是一个独立机构。但由于国家廉政局可以自行通过经济、金融手段对所查获的非法收入采取没收等措施,并且有权直接向法院就所查处的问题提起诉讼,因此国家廉政局的权力已超出普通的检查范畴,而是具有检察院的性质,拥有较大的权力。国家廉政理事会的存在目的,实际上是对国家廉政局的一种制约,也是使国家廉政局无法真正成为一个司法机关的因素。

  2. 保加利亚对高层腐败的调查和起诉

  在保加利亚,对高层腐败的举报受理也主要由检察院负责,但由谁负责调查的问题却一直没有解决。财产公示由税务、内政、安全及几个专门委员会负责,对非法财产采取强制措施由内政或安全部门负责,但分工也未明确。

  在刑事案件的调查方面,由于保加利亚内政部在2007年以前曾报出多起警匪勾结的案件,受到欧盟和保国内舆论的大量抨击,其打击腐败和犯罪的意志和能力都受到严重质疑。同时,由于内政部长作为内阁成员的身份,具有明显的党派色彩,其在打击腐败时的政治动机也广受诟病。在这种情况下,由谁来承担打击高层腐败的任务——这一合作与核查机制中的重中之重,便成了一个急迫的问题。当时解决这一问题的思路是成立一个独立于内政部的侦查部门,即新的国家安全局(State Agency for National Security),将高层腐败作为国家安全问题来处理。这一部门由侦查官来负责。侦查官是保加利亚特有的工种,归检察院管理,其可以就所办案件直接向法院起诉。就此而论,侦查官具有和检察官类似的权限,而且也是保加利亚最高司法理事会的组成人员,因此保加利亚国家安全局将具有司法机关的性质,体现了保加利亚当局希望将打击高层腐败从内阁行政系统引入司法系统的意愿。

  保加利亚当局的这一尝试当时得到了包括欧盟在内的很多机构的赞许。但经过两年的尝试,国家安全局并没有解决高层腐败案件调查中与内政部警察责权不清、分工不清的问题。一般来说,在办案中不需要采取强制措施、限制人权的案件,由内政部警察办理;否则,则由检察院的侦查官办理。但在实践中,一方面由于何时需要采取限制人权的办案措施并不明确,因此警察和侦查官之间、内政部和检察院之间始终分工不清;另一方面,成立国家安全局的初衷,就是把所有的高层腐败案都算作重案,一律交由侦查官办理,但由于法典修订的滞后,对所谓“重案”的界定也始终不够清晰。因此,腐败案件的侦办效率并未得到明显提高。

  同时,由于国家安全局作为国家安全部门,其整体的工作范围还涉及国家机密,因此透明性比内政部还差,更容易滥用职权、破坏人权,也更容易被用于政治性打击。因此在2008年又在保加利亚议会成立了“国家安全局监督理事会”。但在经过了一系列尝试之后,到2010年,调查高层腐败案件的职能最终还是被从国家安全局中被剥离出来,重新授权给了内政部。这让对高层腐败的调查转归司法部门的尝试没有成功。

  另外,由于保加利亚总统认为国家安全局涉及武装力量,应属总统权限为由,建议将国家安全局的管理权由内阁转入总统府。这一分歧在2009年保加利亚新一届内阁上台后更加严重,也造成国家安全局难以持续发展。

  就财产申报问题,在保加利亚由国家审计局(National Audit Office)对申报上来的财产声明进行审核。如需要,再转入国家收入局(National Revenue Agency,)进行复审。国家安全局也有处理财产问题的权限。但是国家审计局和国家收入局实际上都是税收统计机关,属于技术性部门,只具备报告权,无权对犯罪所得采取措施,也不能直接就所发现的非法所得向法院提起诉讼。国家安全局的权力虽比较大,但在实际中往往只局限在打击有组织犯罪上,而对高层腐败问题,经常由于权限不清而无法采取行动。2005年保加利亚政府又成立了“认定犯罪所得委员会”,可以对因特定原因而取得的非法收入实施冻结,但该委员会始终受到经费不足和政治干预的困扰。

  (二)两国的部门反腐和地方反腐

  欧盟合作与核查机制的机制并没有给出“部门”和“地方”的概念。

  合作与核查机制的部门反腐包括了教育、医疗等领域的日常腐败;但也涉及到一些中央部级机关(如财政部)高级公务员的腐败。合作与核查机制所指的地方政府反腐主要是指地方政府中的高层人物的腐败。

  1. 罗马尼亚的部门反腐和地方反腐

  在罗马尼亚,中央政府中没有负责各部机关公务员反腐败和各行业部门反腐败的专门机构。司法部有一定的协调职能,但不能算一个中央领导机构。

  罗马尼亚的部门和行业反腐一般由各部门、各行业按照合作与核查机制的要求独立进行。其中最主要的是在内政部内部建立的反腐司。该司可将有关线索转交给国家反腐局,或直接和总检察院的反有组织犯罪和反恐局合作办案。在财政部、海关、卫生部等也成立了各部内部的反腐部门。

  罗马尼亚各地方的反腐,基本上都由各级检察院负责。

  2. 保加利亚的部门反腐和地方反腐

  保加利亚与罗马尼亚不同,在中央政府设立了直接由总理领导的预防和打击腐败委员会(Commission for the Prevention and Countering of Corruption),该委员会向各部派出常驻机构。其主要职责是协调各机关的反腐工作。

  在中央政府层级上,保加利亚还启动了一些以“项目”的形式出现的反腐措施。最近如2012年7月开始运作的“预防有组织犯罪和腐败中心”(Center for Prevention of Organzied Crime and Corruption),便主要针对政府采购中的腐败行为。但既然这些工作是以“项目”的形式来运作的,因此常常无法在政府机构中实现永久化。另外,保加利亚的中央部级机关和主要的行业制定了多部《职业道德法》,例如边境警察、海关等部门均是如此。

  保加利亚地方政府也成立了反腐委员会,由当地政府各部门、社会团体、商业组织派代表参加。

  (三)两国做法的对比

  1. 高层反腐

  在高层反腐方面,两国首先都要解决由谁来侦查的问题。罗马尼亚由于其国家反腐局拥有检察官的身份,又拥有独立的司法警察,因此解决地比较好;保加利亚由于始终存在警察与侦查官、内政部与国家安全局之间的分工不清,所以解决的不够圆满。

  罗马尼亚将工作的重点放在了检察机关上,保加利亚则放在了警察机关上。这两者具有明显的区别:检察机关作为司法机关的一部分,通常要求比较明确的独立性,而这种独立性在罗马尼亚的司法改革过程中已有所提高;而警察机关一般和内政部有关,内政部长作为内阁成员,即国家行政系统的成员,在政党轮流执政的西方式民主国家,具有明显的党派色彩,因此在不够成熟的西方式民主政体中,就难免出现内政部和警察根据党派利益进行案件调查的事件,从而引起较多争议。保加利亚在为司法独立而进行的司法改革中本来就缺少明确成果,现在即使是这些成果也没有直接应用于反腐败的工作中。

  2. 部门和地方反腐

  在部门和行业领域内的反腐问题上,保加利亚更注重典章制度的完善。但作为典章制度的《道德法典》虽具有法律效力,但其执行的形式,主要是纪律惩戒。罗马尼亚更注重组织机构的建设,同时,这些机构往往与进行刑事案件调查的检察机关有密切的合作关系。纪律惩戒和刑事调查是不同的两种处理方式。首先,纪律惩戒的运用可以较频繁,但力度显然小于刑事案件;以刑事案件的定位来侦办腐败案件,力度显然大于纪律惩办,但刑事调查门槛较高,一般不随意开启。但更重要的是,罗马尼亚所借重的刑事调查依然是利用司法系统进行反腐,而保加利亚借重的纪律惩戒主要是在行政系统内自主进行的,而非司法行为。

  在地方反腐的问题上,保加利亚采用的是与被监督对象合作的方式,而罗马尼亚则基本回避了政府和被监督对象的介入,仍旧是通过检察院进行。

  3. 两国反腐中司法因素

  总体来看,罗马尼亚在反腐败中更注重检察院等司法系统和与之有关的组织建设,而罗马尼亚检察院系统之所以能在反腐中实现这样的功能,正是其在司法改革中加强司法独立性的结果,两者相辅相成,具有内在的一致性。保加利亚则更注重在行政系统中进行纪律惩戒制度的建设,由于其反腐主要借助行政系统,因此与司法改革是平行进行的,两者的配合程度稍低。

  四、罗、保两国应对合作与核查机制所采取措施的稳定性

  在罗马尼亚侧重通过法律系统,特别是检察院系统进行反腐调查的过程中,由于罗马尼亚法律系统的独立性较好,受由议会选举决定的内阁的影响较小,因而罗马尼亚的反腐调查机构的稳定性也较好。自从2007年加入欧盟以来,作为检察院部门之一的国家反腐局和具有一定检察院性质的国家廉政局一直是(尤其是在2010年以前)该国反腐的两大柱石。

  保加利亚则重借助内阁行政系统,尤其是内政部及其有关部门进行反腐。由于内阁受选举影响和议会党派间变化组合的影响较大,因此由内阁主导的反腐政策和机构,其功能也比较分散,演变较快,如最近新出现的以项目制形式存在的“预防有组织犯罪和腐败中心”。

  罗马尼亚反腐机构的稳定性,尤其是其国家反腐败局的高效工作受到历年欧盟合作与核查机制报告的高调表扬;但其缺点是缺乏柔性,容易在激烈的政治斗争中全面崩盘;保加利亚政策和机构的波动性,具有明显的劣势,但另一方面其也具备一定的弹性,有时可以在各种政治斗争中劫后余生,继续发挥一定作用。罗马尼亚和保加利亚两国各自的优势和劣势,均在现实中得到了体现。这可以用欧盟合作与核查机制实施的五年中面临的最大一次挑战来说明。

  2010年4月,在罗马尼亚的国家廉政局没收一名前任议员的350万欧元财产时,罗马尼亚宪法法院宣布2007年的《国家廉政局设立法》中有若干违宪条款。其中最主要的问题是,国家廉政局在审查财产的同时,又可以自行决定对数额巨大的财产进行冻结或没收,并自主执行这一决定。国家廉政局的这一系列权力打破了行政权和司法权的分立和平衡。随后宪法法院宣布国家廉政局可以决定对财产采取强制措施,并自行执行的做法违宪,国家廉政局由此被降格为了一个简单的数据发布平台,沦为了一个纯技术性机构。国家廉政局作为罗马尼亚反腐败的柱石之一轰然坍塌。由于在原来的反腐框架中并没有对国家廉政局没收非法财产这一职能的替代机制,因此这一职能在很长一段时间内在罗马尼亚几乎被中止了。

  而保加利亚反腐政策中的相似职能,由税务信息部门、国家安全局、内政部、预防和打击腐败委员会驻财政部办事处、认定犯罪所得委员会等机构联合负责。虽然国家安全局和内政部的职能长时间没有确定,财产申报、审查、处置的工作力度也不如罗马尼亚的国家廉政局,但这一工作却一直在进行,没有中断。

  五、罗、保两国以不同方式应对合作与核查机制的原因分析

  在应对合作与核查机制的过程中,罗马尼亚借重司法、稳定性高,保加利亚借重行政、权力分散、弹性较高。这两国间的不同,可以在两国的政治框架中求得一些解释。

  (一)两国的“半总统制”和其总统

  在一国的政治框架中,一方面,司法系统的稳定性来源于其相对于行政系统的独立性,这种独立性体现在司法人员(法官、检察官)尽管本人可以具有党派身份,但由于司法的独立性和中立性,其选任至少在名义上是不以党派身份进行的。另一方面,司法系统作为政治生活的一部分,其独立性也需要在国家整体的政治架构中得到保护。因此是否存在这样一个有能力保护司法独立的国家机构,便成为能否实现司法独立的关键。

  根据两国宪法,罗马尼亚、保加利亚都属于所谓“半总统制”国家,同时设有总统和总理。总理由通过全民直选所产生的议会产生,总统亦由全民直选产生,因此总理和总统都拥有一定实权。同时,两国的在任总统又均具有对政党的超然性,他们虽然可能具有一定的党派背景,但不得代表党派利益,也不能使用自己原来政党的资源。由此可知,两国总统正是这样一个名义上独立于党派政治的、可能有能力保证司法独立的国家机构。而总统为了实现自己的政治意图,着力提高与党派色彩淡薄的司法系统的合作水平,也是一个必然的选择。在现实中,总统是否切实具有足够的实权来保护司法独立,便成了罗马尼亚和保加利亚两国在应对合作与核查机制时的区别。

  在“半总统制”中,均拥有实权的总理和总统之间到底如何对众多的权力进行划分,呈现出一系列渐变的光谱形态。罗马尼亚和保加利亚就在这一光谱中位于不同的位置。从总理组阁的程序上看,罗马尼亚总统有权提名总理人选;内阁部长的任命和免职虽然都由总理提名,但均由总统批准。保加利亚总统则对总理人选既无权提名,也无权更换;同时,他也既无权对内阁人选提名或免职,又对总理就内阁人选的提名或免职没有否决权。这就是说,在罗马尼亚,提名总理人选、批准或否决内阁人选这两项权力,成为了总统对议会进行制衡的重要杠杆,其实权更大;但在保加利亚,这一杠杆并不存在,尤其是当总统和总理分属对立的政党时,总统缺乏对总理和议会的制衡手段,总统的实权非常薄弱。这就使两国总统在保护司法独立上的能力不同。这种能力主要体现在其是否能够影响司法系统的人事安排,而这种对司法人事的影响力主要是通过总统与议会或内阁的互动来实现。

  (二)罗马尼亚“强势半总统制”对司法改革和反腐败的影响

  在罗马尼亚这样一个“强势半总统制”的国家中,总统对自己实权的直接运用就是对作为内阁成员的司法部长的人选的控制。因为罗马尼亚国家反腐局首长需要经内阁中的司法部长提名,由总统任命,因此罗总统可首先应用其对议会和总理的权力杠杆,将符合自己政治意图的人选推上司法部长的位置。而由司法部长提名担任首长的罗马尼亚国家反腐局,作为检察院的一个部门,至少具有名义上的非党派色彩,而且负责罗马尼亚检察部门具体人事的司法人员高级理事会又主要由司法人员自行竞争产生,既没有总统的个人色彩,也没有过多的议会党派色彩,实际上成了总统和议会之间的一道“隔离墙”。这样,国家反腐局就能够较好地贯彻超党派总统的反腐败意图,两者的结合顺理成章。

  事实上,自2004年罗马尼亚现任总统巴塞斯库上任以来,对国家反腐局支持最力的司法部长莫妮卡•马可维(Monica Macovei)正是巴塞斯库的坚定支持者,是她提名坚决的反腐派人士丹尼尔•莫拉尔(Daniel Morar)担任国家反腐局首长。如果控制内阁成员这一杠杆失效了,罗总统还握有对国家反腐局首长的最终任命权。事实上,尽管2008年以后,司法部长马可维被卡塔林•普莱多尤(Catalin Predoiu)取代,但普莱多尤提名的其他国家反腐局首长人选始终没有被总统批准。因此,莫拉尔一直担任该职至2012年届满,得到了欧盟的高度赞誉。在这一过程中,尽管议会的多数党席位、多党联盟的组成可能因为党派的组合而发生变化,进而影响某位部长的地位,但总统作为一个享有对国家反腐局首长批准权的国家机构,考虑到弹劾总统的难度,其至少在每一个任期内都能够保持极大的稳定性,从而也保证了作为司法系统一部分的国家反腐局的稳定性,因此尽管国家反腐局权力很大,树敌很多,但一直能够顺利运行。巴塞斯库也因为掌控了深受欧盟信赖的反腐机构国家反腐局的任命大权,并坚持任命了大力反腐的国家反腐局首长,兑现了他对欧盟的承诺,因此在历次波及巴塞斯库的国内政治斗争中,欧盟均对巴塞斯库采取了支持立场。

  而反观罗马尼亚的另一反腐柱石国家廉政局,由于其权力来自议会上院,而议会由于政党的组合变化显然不具备总统这一国家机构的稳定性,因此缺乏一个稳定权力保护的国家廉政局便在政党斗争中更容易成为牺牲品,而如前文所述,其受到的攻击,恰恰就是其在行政权或司法权的属性上模糊不清。

  (三)保加利亚“弱势半总统制”对司法改革和反腐败的影响

  保加利亚的情况则与罗马尼亚不同。在保加利亚的“弱势半总统制”中,总统地位虽然稳定,但权力很小,无力主导重要的国内问题。总理和议会则在司法改革和反腐问题上成为主角。不过,保加利亚的总理虽然自1997年以来都能做满任期,维持表面的稳定,但自从2007年加入欧盟以来,保加利亚总理每年都要面临不信任投票,并可能带来内阁成员的变化。在这一过程中,不但没有一个独立于议会的稳定权力对内阁的某一项政策给予及时的保护,有时候甚至总统这一外界的独立权力还要参与到与总理和议会权力的争夺之中,这便使得保加利亚包括反腐败在内的很多政策难以连贯,也难以将组织机构发展壮大。每一任总理或部长为了避免可能面临的不信任投票,也往往会将自己的政策规划缩短,因此在保加利亚便形成了一些“项目制”形式的反腐机制。

  在保加利亚的“弱势半总统制”中,议会占据明显的强势。由于缺乏制衡,这一强势也渗透到了司法系统之中,没有使司法系统像在罗马尼亚那样成为总统和议会权力的一道“隔离墙”。这使得保加利亚的多数司法问题都蒙上了议会党派的色彩,其中最高司法理事会和由侦查官组成的国家安全局的议会授权和监督机制即是典型例子。在这种情况下,由内阁总理主导的包括反腐败在内的国内政策,自然以通过由总理直接控制的内阁部长来制定和实施是最为理想的。这便造成了反腐败问题在保加利亚主要由内政部等行政系统而非司法系统负责。

  六、结论

  从本文的分析可以看出,一国的国内政治结构对包括司法改革和反腐败在内的国内政策的实施具有直接影响。

  欧盟合作与核查机制的核心在于加强司法独立性,进而利用独立的司法系统进行反腐败。而独立的司法系统需要一个独立的、具有实权的国家机构给以支持和维护。在“半总统制”的罗马尼亚和保加利亚,总统既拥有一定实权,又没有党派身份,因此有可能成为这样一种国家机构。在现实中,由于罗马尼亚总统掌握着任命内阁成员,尤其是司法部长的实际控制权,进而可以控制最重要的反腐败机构国家反腐局,再加之弹劾总统的难度,因此罗马尼亚的司法独立和反腐败政策既因与超党派总统的合作而强大,又因总统的稳定而稳定。但在保加利亚,总统缺少对议会和内阁的权力杠杆,难以为司法独立提供支持;而不通过司法手段进行的反腐败,则只能通过行政系统进行。但行政内阁的产生源于议会的多数党,考虑到议会内各党团的组合变化,内阁和与之相关的包括反腐政策在内的各项政策也存在着不稳定性,以致于削弱了政策的效力。而且,议会如果还不能主动防范自身权力的滥用,则党派政治的色彩还会进一步侵入本该保持独立的司法系统,使司法独立和反腐败都难以取得成效。

  当然,对于腐败严重的罗马尼亚和保加利亚,在反腐败调查、起诉阶段所取得的成果并不能替代在审理阶段,特别是法典编纂方面的改革。因此,欧盟的合作与核查机制虽然对罗马尼亚的国家反腐局等机构表示赞赏,但对罗马尼亚、保加利亚两国司法改革和反腐败的整体效果仍然持负面看法。

  总体而言,欧盟的合作与核查机制对罗、保两国继续深化改革起到了一定作用,但有两方面原因限制了这一机制的发挥。一是从欧盟的约束能力上来说,欧盟已经接纳两国为成员国,且自己又对这一机制设定了3年的有效期,惩戒措施的启动要求又比较高,不易实行。二是从欧盟的具体作法上来看,欧盟的合作与核查机制为罗马尼亚、保加利亚两国制定了比较具体的改革方法。但这些方法主要考虑的是两国面临的司法改革、反腐败等问题本身,而没有考虑到两国国内政治的特点,这便造成了两国在应对合作与核查机制时的各自问题。因此也有很多意见认为这一机制没有达到预期效果,并不成功,而且给欧盟和两国都带来了一些后遗症。就欧盟来说,当欧盟意识到合作与核查机制可能难以达到预期效果时,就决定不以该机制为惯例,并在克罗地亚入盟时不启动该机制,而是首先关注入盟谈判的质量,但这却使罗、保两国遭到了情感上的屈辱;罗马尼亚更是连同无法按期加入申根协定等问题,做出了强烈反弹。保加利亚和罗马尼亚的案例也成为欧盟今后接收新成员国过程中的“警钟”。就罗马尼亚、保加利亚两国来说,其作为没有完全达标的入盟国,并没有在合作与核查机制实施期间全力以赴地去完成改革,既不利于其自身的国内发展,也错过了欧盟给出的“宽限期”,因而可能在很长时间内都无法使自己在欧盟机构和成员国中的心理地位得到提升,这不能不说是两国的遗憾。

  (本文在已发表的基础上略有改动)