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English Russian 关于我们 2011年12月26日 星期日
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文春美:大隈重信的两大政党制的官吏任用构想:以政务次官制度构想为中心

  摘要:大隈重信在成为“明治十四年政变”导火索的《立宪政体意见书》中,主张在日本建立英国式议院内阁制,由议会中占多数席位的政党组阁,内阁不仅掌握行政大权,还要拥有立法大权。同时他又提出以英国为范本的政务次官构想,把官吏分为与政党共进退的“政党官”(政务官)和终身聘任的永久官(事务官),并由执政党的议员担任政务官。他希望通过政务次官制度的建立,促使其更多的执政党议员进入政府要职,使他们不断积累行政经验,从而促进政党政治在日本的建立与发展。大隈经常被称之为“日本的格莱斯顿”,被多以评价为以实现英国式议会政治为目标,从他提出的政务次官构想来看,其政治目标与其说是英国式的,还不如说更加接近于美国式的“猎官制”,介于英国与美国的一种混合体。

  关键词:“明治十四年政变”;二大政党制;大隈重信;政务次官制度;立宪改进党;

  

  围绕建立近代立宪制或是民主制,战前日本形成了保守、稳健、革新的三级对立。如果说保守派主张的立宪制的范本是德国,革新派的范本是法国的话,那么极易被人们忽略掉的就是以英国立宪制为范本的稳健派。《明治宪法》问世后,拥护民主宪政与维护日本政治传统、反对民主宪政这两大基本阵营,利用《明治宪法》所赋予的制度性资源,在宪法所预留的空间里进行了激烈的政治博弈,试图影响《明治宪法》的实施,使之朝着对自己最有利和最符合自己理念的方向推进。尤其是1900年官僚与政友会合作的“官民协调”体制建立后,由大隈重信的改进党发展起来的宪政会、民政党充分利用了议会、选举、言论自由等制度性资源,朝着建立二大政党轮替的议院内阁制目标进行了不懈努力。从1924年5月护宪三派在大选中获胜,到1932年“5·15”事件政友会犬养毅内阁总辞职,可谓是两大政党轮替的时代。大隈重信在1881年的“明治十四年政变”中提议的英国式政权交替的议院内阁制,在历经45个年头之后,终于得以实现。

  从这个意义上说,考察二战前日本以实现政权更替为目标的近代二大政党制的起源时,不得不重视大隈重信及其创立的立宪改进党的有关这方面的主张。这是因为它是理解19世纪80年代日本政党史与1920年代建立起二大政党政治关联性的出发点。

  日本的国家政治是通过议会内阁制来运行的,众议院多数党总裁成为内阁总理大臣,担任国家最高行政首脑,内阁成员是从当选议员中选拔。官僚任用则引进英国的政务次官制度,实行政务官与事务官相分离,政务官负责行政决策,与政党共进退,事务官负责行政执行,保持政治中立,职务常任。按常理来看,立法府的议会多数党与行政府的内阁联手,内阁应该发挥强有力的指导力才合乎常理。但现实是内阁徒有其表,政府决策何时、何地、又如何制定出来的并不清楚。内阁大臣是各省厅官僚的代言人,政策一般都是关系省厅官僚进行磋商,或是各省负责官僚与代表各省厅利益的“族议员”进行磋商的产物。跟二战前一样,无论是政治家还是官僚,他们都认为权力的中枢是官僚。因此,可以说“官尊民卑”的状态一直延续至今。

  国内外学者普遍认为,官僚在日本的政治中占据着主导地位。1982年美国的日本政治研究者查莫斯·约翰逊(Chalmers A.Johnson)在《通产省与日本的奇迹》一书中指出,战后日本经济的成功依赖于“国家主导型市场体系”,认为日本可谓是一个由官僚制主导的“追求发展型国家”。这种现象不仅是二战后日本政治的独特现象,实际上是二战前各种政治势力及其理论家们的政治体制构想的对立与妥协产物,套用政治学概念就是路径依赖。跟二战前一样,无论是政治家还是官僚,他们都认为权力的中枢是官僚。

  在对一个国家的制度进行解剖时,再也没有比“起因”包含了更多的本质因素,所以探讨起因,对于理解制度的本质最为重要。在本文里把政官关系定义为“政治家与官僚”的关系,并且使用“官僚化”和“政党化”两个分析概念,“官僚化”是指由官僚(公务员)推进的巩固官僚制度,在政治决定过程中提高官僚的影响力的动作。而“政党化”是指由政党促进的加强政党对政治的参与程度,提高政策决定过程中的政党作用的一系列活动。本文将分析重点放在对以英国政体为范本的稳健派的中心人物大隈重信的两大政党制立宪政体构想,特别是对体现两大政党制的政务次官制度(官吏任用制度)构想进行解析。

一、国内外对大隈重信的研究现状

  大隈重信(1838-1922)是日本近代著名的政治家、思想家、教育家,他的一生横贯德川、明治、大正三个时代,三次入阁担任外相,两次担任首相(第8代和第17代首相),亲身参加了幕末及明治、大正时代近代日本发展道路上的诸多重大历史事件,并留下了为数庞大的著述。他是日本议会政治的三位奠基人之一,其塑像至今仍矗立在日本国会的大厅里(另两位分别是板垣退助、伊藤博文),他毕生倡导“支那保全论”,曾在戊戌变法、辛亥革命时期积极援助康有为、梁启超等维新派和孙中山等革命派,在他创建的早稻田大学设置清国留学生部,为中国宪政事业培养储备有生力量,同时他又是1874年日本侵略台湾的主要参与者之一,还在一战期间作为首相提出了企图灭亡中国的“二十一条”。可以说,从幕末到1922年1月以85岁高龄结束其戏剧性的一生,大隈重信始终是一位活跃于日本政界的重要人物。

  在日本近代政治史中,作为政治家的大隈重信拥有三张面孔,即国家主导的专制工业化的推动者、在野党领袖、扩大政治参与权的倡导者。他如此复杂的政治人格,正是他刚毅、乐观又处世精明的性格与他不同时期采取不同政治策略相结合塑造出来的结果。大隈重信的言论主张对近代日本的政党政治的发展具有重要意义。与他有交接的不仅有著名的知识分子如福泽谕吉、田口卯吉、陆羯南、德富苏峰等,还有政治家如矢野文雄、小野梓、沼间守一、犬养毅、尾崎行雄、岛田三郎、高田早苗、天也为之、市岛谦吉、永井柳太郎等,从中可以看出,他拥有相当雄厚的在野知识精英、言论界以及财阀的支持根基。

  日本学界对大隈重信的研究包括:大隈财政、“明治十四年政变”、立宪改进党、政党政治、大隈外交、条约改正、第一次大隈内阁、第二次大隈内阁、早稻田大学等。大隈研究主要由早稻田大学及大隈身边的人以追悼和彰显的形式展开的,特别是在1950年4月,早稻田大学设立了大隈研究的专门设施—大隈研究室,主要任务是大隈重信文书的调查、整理、研究。该研究室后并入早稻田大学社会科学研究所,其主要成绩是出版《大隈文书》[1],《大隈重信丛书》[2]

  大隈文书有两类:一类是保存在大隈侯爵家里的有关大隈重信的文书,大多为诸家的往复书简、公文书、报告书、意见书、侯爵的演说、宪法草案等;第二类是保存在官衙的大隈侯的意见书、建议书、及诸家保存的大隈的书简。该著作对于研究明治维新、自由民权运动都起了很大的作用。近年来,作为政治家的大隈重信的研究引人注目,其中包括教育思想、文化运动之外,还从作为领导者的资质、战略眼光、组织能力的角度进行研究,如片冈宽光所著《国民领袖大隈重信》[3]既是一例。另外,大隈研究不仅局限于对大隈个人的研究,而是将与其紧密相关的历史人物的研究结合,从而进一步将大隈研究推向深化。关于这方面的成果,迄今已由早稻田大学大学史编辑所汇编了《小野梓全集》[4]。今后,还将深化对高田早苗、市岛谦吉、浮田和民、永井柳太郎等大隈智囊团的研究,从多个方面构筑体系化的“大隈学”。然而,令人不能不感到遗憾的是,与大隈重信在日本近代政治史、中日关系史上的重要地位和巨大影响相比,在国内学术界针对大隈重信这一历史人物的研究显得十分贫乏。

  如果以政策对立为基轴来分析二战前日本的政党史,就会发现各种政治势力之间的差异便会变得不那么显著。譬如,在在野党时代反对增税的政党,成为执政党以后便会断然实行增税政策,这样的情况在二战前的日本屡见不鲜。可以说,不论是藩阀政府与民权派政党的对立,还是政党之间,诸如政友会与民政党的对立,都并非本质上的对立。

  反过来,如果以运动为基轴来审视二战前日本政治史的发展,就会发现体制与反体制、执政党与在野党之间的差异就会被描述成一种水火不相容的东西。如果站在这样的角度看问题,那么在19世纪80年代曾经与藩阀政府展开正面对决的自由党,在90年代却加入伊藤博文内阁成为执政党,这样的事态就只能理解为“转向”或是“背叛”。自由党在1887年至-1894年这段时间内已经渐进地发生了变化,到了1900年自由党与以伊藤博文为总裁的立宪政友会合流,已经根本不再拥有什么“光荣的历史”。

  现实当中的二战前日本政党史,既不像以政策的对立为基轴所分析的那样,是一种可计划、可协调的东西,也不像以运动为基轴所描述的那样,是一种富有戏剧性的东西。各种政治势力及其代言人,会在相当长的时间内维持自己独自的政治形象,但另一方面,对于日常政治生活当中发生的事件,他们又都会采取相当灵活的姿态来对应。

  笔者认为日本近代政治史中独特一种现象如权力的中枢是官僚,实际上是各种政治势力及其代言人的政治体制构想的对立与妥协的产物。正是基于以上考量,本文把焦点放在分析大隈重信的两大政党制立宪政体构想上,特别是对体现两大政党制的政务次官制度(官吏任用制度)构想进行阐述。

二、大隈重信的政务次官构想:《立宪政体意见书》

  19世纪70、80年代,日本掀起一场反对藩阀专制,要求制定宪法,开设国会的全国性政治运动,史称“自由民权运动”。19世纪80年代自由民权运动有了进一步的发展,1880年成立“国会开设期成同盟”,民权派不断请愿要求政府开设国会。与之相呼应,明治政府内部的混乱进一步加深,政府急需就开设国会问题确定自己的态度,所以朝廷下诏要重臣们就立宪问题提交意见书,在政府内对开设国会最为热心的就属笔头参议兼大藏卿大隈重信。

  大隈重信与福泽谕吉关系密切,把福泽的得意门生尾崎行雄、犬养毅、矢野文雄等招入伞下,逐步地进行宪法的调查的同时,又与伊藤博文、井上馨联手,专研和审议宪法起草内容,他们三人进行的审议会,有时福泽谕吉也会参加。1881年1月,大隈把三人邀请至热海的别庄,进一步巩固了三人联盟,故社会上把这一会合称之为“热海会议”,受到世人瞩目。大隈与伊藤博文、井上馨、福泽谕吉等三人经常碰头,他们所涉及内容停留于大体的框架性内容,具体内容大多都没有涉及。对于依据英国还是德国模式等问题,他们之间似乎也没有进行充分的沟通。[5]

  1881年3月,大隈重信的意见书经由左大臣有栖川宫炽仁亲王呈递给天皇。[6]相对于大多数参议渐进设立立宪政体的主张,大隈则明确提出实行英国式政党内阁制的主张。大隈的《宪政意见书》[7]特别指出,政党政治乃立宪政治之本质,主张两年后的1883年召开国会,实行议会内阁制,仿效英国把官吏分为与政党共进退的“政党官”(政务官)和终身雇佣的永久官(事务官),届时从参议、各省长官到宫内卿、侍从长均任命“政党官”,即由执政党的议员担任政务官。[8]在这里大隈首次提出建立英国式的政务次官制度(Parliamentary under-secretary)的构想。参与了大隈重信意见书起草工作的人包括,参与起草“交询社”[9]宪法草案的矢野文雄和小野梓等人,他们都是主张建立政党内阁制、实行积极财政政策、废除北海道开拓使等的倡导者。

  从意见书里的“必须任用议院多数最盛政党之领袖人物为政府显官”内容来看,可以说是效仿了英国的议院内阁制。同时还主张区分政党官(政务官)与永久官(事务官),政党官则与议会多数党共进退。关于政党官更迭范围问题,只限于各省局长级别,而不波及至下级官吏,指出:“凡诸般事务需要熟习之,加之官衙之事多为细琐之事,因须参照旧法古例之缘故,为了无差池以最小之成本有效处理事务,最紧要之事则须让属僚下吏永续勤务。然此等官吏若随政党更迭而更替,其不利不便不言自明。且几万官吏其进退若与政党盛衰相连接,将会招致各派倾轧之势更为激化。”这实际上反映了大隈重信的一种顾虑,不希望重蹈当时美国猎官制(Spoils System)的覆辙。

  美国从建国之初起,总统可以任意罢免联邦官员,1828年就任总统的杰克逊利用这一制度,大量选拔自己所属的民主共和党议员担任官职。这一做法被后代的总统继承下来,以至于上至次官,下至邮局局长,基本上所有联邦官员随着总统的更迭而更迭的惯例固定下来。因此每到选举季,为了让现职候选人当选,现任官员忙着为候选人奔走和站台,他们不得不这么做是因为跟自己的饭碗和生计休戚相关的缘故。[10]大隈提出建议书的1881年7月,美国发生了枪杀加菲尔德总统的事件,原因是当时为加菲尔德当选总统做出贡献的议员,因为没能捞到一官半职而陡生怨恨枪杀总统。

  英国到了19世纪中叶,依然没有确立官吏考试任用制度,所以依靠大臣和议员关系选拔官吏大行其道。18世纪时的惯例就是,即便政权更迭官员仍然可以保持官职,但是与政府为敌的军队将校则会被解雇。随着19世纪议院内阁制的确立,以及1870年实行近代的考试任用制度,新的惯例形成,即大臣以及政务次官随着政权的更迭而更迭,事务次官以下的官员,则不受影响可以继续忠实地尽职,从而大幅度地提高了公务员的素质。[11]

  大隈重信的意见书一经提出,便在众参议中引起轩然大波。就像前面所说,伊藤博文、井上馨与大隈重信在不久将来开设国会问题上达成一致意见,但是“不久的将来”是指三年后还是七年后,相互之间并没有形成合意,而大隈则认为“不久将来”就是1883年(明治16年)。很快井上馨、伊藤博文就跟大隈重信发生了决裂。他的这一提法在当时被指责为“激进”之举。1881年(明治14年)6月27日,伊藤博文从岩仓具视那里看到了大隈的意见书大怒,怀疑大隈重信与民权派勾结,斥之为“实乃意外之急进论”。[12]7月2日,伊藤博文在给岩仓具视的书简中写道:“大隈的意见书实乃意外之激进论,博文甚为鲁钝,不能随从骥尾。”[13] 8月21日,黑田清隆致函同为萨摩出身的寺岛宗则说:“自大隈建议之后,越发隐然为三菱公司后盾,以福泽谕吉为顾问,并里通后藤象二郎、板垣退助、副岛种臣,或以心怀不平的民权论者为心腹,对太政官及其他各省府县则报以私恩,受揽人心,愚以为此乃大施奸计之最妙手段也。”[14]

  就在此时,北海道国有资产出售问题突然成为焦点。当时政府已经决定将在1882年撤销北海道开拓使[15]这一机构,但是时任北海道开拓使长官的黑田清隆仍然热衷于北海道开发,他向太政大臣三条实美表示,希望辞去政府参议一职,住到北海道去专心从事北海道开发。当然这本身并无问题,但是黑田清隆决定将时价超过300万日元的北海道国有资产以387,000日元的售价出售给关西贸易商会,并且同意该商会以今后30年的贷款支付这笔费用,还免除利息,而这家关西贸易商会是由与萨摩派关系密切的政商五代友厚以及鸿池、住友等大阪商人设立的。这一决定不仅在社会上,即使在政府内部也引起了争议。《东京横滨每日新闻》和《邮便报知新闻》从7月底开始发表评论,认为此次出售不当,其他报纸接着也发表了同样的主张。东京自不待言,各地方的演讲会也听众爆满,人们义愤填膺,纷纷指责政商勾结,藩阀横暴,同时认为,要消除这一现象唯有开设国会。

  当时把持朝政的是由萨摩、长州藩的伊藤博文、井上馨、山县有朋、黑田清隆等“老革命”组成,大隈重信来自于佐贺藩,属于政府中的旁系,其议会政治、政党内阁等主张,未必没有另辟蹊径、据此自雄的意图。而这对萨长派系来说,是十分警惕的。井上馨和伊藤博文既不赞同大偎重信实施议会政治、政党内阁的激进主张,也怀疑大偎重信同民间自由民权人士勾结在一起大造社会舆论,抢夺立宪的主动权,排挤自己。在政见分歧与私心的作用下,二人转身同黑田清隆等保守派合作,共谋应对之策。

  萨摩派黑田清隆和井上毅等制造了“大隈阴谋说”,黑田在致寺岛宗则的信中,明确地勾勒出了大隈—福泽—三菱相勾结的“大隈阴谋说”,说此事是大隈重信和福泽谕吉等人联合三菱公司来共同打击萨、长藩阀的阴谋,大隈重信有意将北海道国有资产出售事件泄露给《邮便报知新闻》,三菱的岩崎弥太郎提供资金,福泽谕吉撰写宪法草案,大隈联合民权家图谋一举颠覆政府。由于“大隈阴谋论”的广泛散步,大隈重信受到了政府中的以伊藤博文为中心的萨、长藩阀的攻击。

  1881年10月,朝廷大臣聚会,做出两项重要决定:罢免大隈重信及其河野敏镰、矢野文雄、小野梓、犬养毅等大隈派的官僚将之赶出政府;停止出售北海道的国有资产,发布诏书,诏告天下,以1890年为期,召集议员、开设国会。史称“明治十四年政变”。“明治十四年政变”是日本近代历史上具有划时代意义的重大历史事件。在此事变中以大隈重信为首的自由主义官僚被排斥出局,而以伊藤博文为代表的萨摩、长州藩的势力垄断了明治政府权力。这一政变的发生引发了近代日本政治、经济、社会等方面的深刻变革,对近现代日本历史产生了深远影响。

  “明治十四年政变”的最直接影响就是,民权运动以“明治十四年政变”为契机,渐渐走向真正的政党组建。自由党和改进党的组建就是其中一例。萨长藩阀内的温和改革派同保守派达成了一个妥协,以罢免大隈重信为条件,换取保守派同意设立一个立宪时刻表。当然,这部宪法必须是“君主民辅”式的普鲁士式宪法。

  这一“打一下摸一下”即“以退为进”的招数,第一,算是顺应民心,让庙堂之下的反对派失去进攻的口实;第二,顺理成章的将制宪的主导权稳稳掌握在政府自己的手中;第三,从1881年算起,到1890年还有9年时间,趁这个平稳过渡期,足够做许多手脚。这些手脚有堵有疏。在堵的一方面:颁布《改正教育令》,搞教育改革,将英美思想从教育阵地清除出去;发布军人敕谕,着重加强对军队的思想控制;修改《府县会规则》和《新闻条例》,以此来清除和限制自由民权派的活动基地;修改《集会条例》,下达指示给各地官吏对自由民权派加强打压力度;奖励德意志学术,以培育保守思想等。

  当然,政府内保守派也知道,这种堵疏的招数也是“治标不治本”的办法。最能对付民间自由民权力量的办法,还得拿出一套足以堵住天下人之口的宪法与宪政安排。为此目的,1882年,明治政府派出伊藤博文前往德国进行宪法调查,学习德意志道路。

三、自由党和立宪改进党的交恶

  自由民权运动以“明治十四年政变”为契机,渐渐走向真正的政党组建。自由党和改进党的组成就是其中一例。

  首先,在1881年11月,以板垣退助为总理的自由党成立。开始是以土佐的立志社为中心,所以最初自由党的主要成员都是出自土佐派,要求扩自由、保权利、增幸福、建立理想的立宪政体。成员里除了原来就有的富农阶层外,还有律师、记者等都市的职业人士,例如星亨、大井宪太郎、马场辰猪、大石正巳等,因为这些人的活动,自由民权运动才可能发展到全国规模。

  其次,与大隈重信一起被赶出政府的河野敏镰、小野梓和“嘤鸣社”[16]的沼间守一等人于1882年(明治15年)4月,成立了以大隈重信为党首的立宪改进党。立宪改进党的成员中有不少熟悉政策的原官僚,该党奉行“稳健路线”,提出了维护王室尊荣,实现人民幸福,通过内部改良实现国权扩张等内容的纲领。成员主要是律师、记者等都市职业人士,代表中产阶级。同时,在财政、地方自治等具体政策领域摆出了和政府斗争的架势。

  进入1883年,政党运动的势头开始迅速衰退。这主要是因为“明治十四年政变”后当上大藏卿的松方正义实施的彻底的通货紧缩政策,导致农产品价格急剧下跌,农村陷入了深刻的危机。农民为了缴纳地租不得不出售更多的大米,这样一来,原本作为民权运动的支撑力量的富裕农民不得不返身专注于自家农田的经营。此外,政府加强取缔也是一个重要因素,1882年修改《集会条例》,1883年修改《报纸条例》就是加强弹压的一例。

  与此同时,自由党和立宪改进党之间开始进行激烈的互相攻击。1882年11月,板垣退助与后藤象二郎一起出发去欧洲巡游,立宪改进党揭露,这次巡游的经费是由政府提供的。对此,星亨等自由党干部和《自由新闻》主笔古泽滋等则大肆宣传,展开批判改进党运动(又称“伪党征伐”),披露改进党从与政府相勾结的三菱那里拿钱,他们才是真正的官商勾结,自由党对改进党的攻击断断续续一直持续到1884年。当政治运动失去具体目标的时候,为了维护自己党派的势力,将斗争对象从政府转移到同一战壕的民权派友党身上,正好落入了政府的圈套。

  尽管“明治十四年政变”可以说是一个大的转折点,但是政变后政府并没有马上确立优势地位。然而,由于政府在制宪和开设议会问题上获得了主导权,同时清除了土佐派、佐贺派以及庆应系的政治实力人物和官僚,实现了对权力的垄断。与之相比,由于民权派中属于稳健派的改进党与激进派的自由党的交恶,导致自由党的更加激进化。1884年发生的加波山事件、秩父事件、饭田事件等一系列激进事件都被政府逐个击破。此后不久,自由党宣布解散,12月改进党也因为该党总理大隈重信的离党而停止活动,有组织的民权运动暂告结束。

四、大隈重信的政务次官构想特点:英式与美式的混合

  在明治维新后建立的藩阀政府里,最初并不存在政-官关系的组织结构,政治家与官僚的界限很模糊,政和官还处于未分化状态。明治政府采用太政官制,在正院之下的大臣及参议独占立法、行政大权。当时,中央政府的官吏任用原则上是自由任用。最初从分布于全国的藩营学校、私塾,后来主要从毕业于官立、私立学校毕业的人才,多是通过人脉关系进入官界。但是在明治藩阀政府内,围绕开设国会问题发生意见对立的“明治十四年政变”之后,事态发生急剧变化。从此,大隈重信公开主张建立英国式议院内阁制,并建立以议会为基础的政治家统治官僚的体制。

  大隈重信主张建立政务次官制度的同时,又指出扩大官员自由任用范围的问题点。他在意见书中写道:“几万的官吏其进退若与政党的盛衰相联系,将会导致各派倾轧之势”,[17]而事实上大隈在以后的隈板内阁中,对具体细化政务官与事务官并不太积极,在政府部门内为自己的直系如尾崎行雄、犬养毅、矢野文雄等争取到官职。甚至他还主张把官员的自由任用范围扩大到各省局长级别,这在英国的政务次官制度里是根本看不到的。

  种种迹象表明,大隈虽然倡导在日本建立英国式的政务次官制度,但在现实中他却积极地为本党议员积极谋求官职。美国的官吏任用制度则是局长以下的下级官吏很多都是自由任用。从这一点来看,他实际上对美国猎官式的政官关系具有相当的认同感。[18]他曾指出对立宪制有所觉醒是因为读了美国的独立宣言,并且说他在长崎读书时基本上就能够背诵美国宪法[19]。评论家木村毅曾经转述大隈的话,说他仰慕美国的第三任总统杰弗逊,创建立宪改进党和设立东京专门学校(后早稻田大学)都是仿效杰弗逊。[20]从大隈的口述笔记中可以了解他对美国民主的关心非比寻常,并且深受的美国民主影响[21]。但是大隈又在其晚年说:“在增进人民的幸福方面,英国的君主制比美国的民主制更为出色”[22],这又说明他对英国的民主制更为青睐。大隈经常被称之为“日本的格莱斯顿”,被多以评价为以实现英国式议会政治为目标,但其政治志向与其说是英国式的,还不如说是美国式的。大隈提出的政务次官构想可以说是介于英国与美国的混合体。

结语

  通过对大隈重信的英国式政党内阁制的官吏任用构想,即政务次官制度构想进行分析,可以看到大隈重信主张在日本建立英国式政党内阁制,内阁由议会中占多数席位的政党组阁,内阁由议会选举产生,不仅掌握行政大权,还拥有立法大权。大隈提示了以英国为范本的政务次官构想与区别政务官与事务官的理念,并且试图让其政党员积累行政经验等,对政党政治的发展具有一定的意义。

  大隈重信关于设立政务次官构想的主张并不是严格意义上的英国式的政务次官制度,应属于英式(政务次官制)与美式(猎官制)的混合,也可以说是对英国式政务次官制度的修正。就像陆奥宗光所评价的那样,大隈重信缺乏把政党政治理念和政治制度运用的现实相嫁接的坚实的手腕。大隈为了打破眼前的强大的官僚,而急切地大举起用政党议员就官,根本没有考虑与官僚的关系。加之,由于最初的政党内阁基本上没有留下统治业绩而倒台,严重损伤了政党形象。二战后的芦田均首相对执政党内的猎官活动感到素手无策时,就曾在日记里记载道“从隈板内阁时起的政党员的就官这一疾病”给世人强烈留下“党弊”的印象。就这样,对“政党化”的进展感到强烈危机感的官僚,开始想办法阻止政党对统治的参与。

  从二战前政务次官制度实施的结果上来看,与大隈重信试图通过积极推进政务次官制度来达到建立两大政党制目标的最初意图相反,政务次官最终变成形同虚设的虚职,二战前的“官尊民卑”的状态一直延续至今。

  摘自:《东方历史上对外交流互动》,世界知识出版社2018年

   (作者:中国社会科学院世界历史研究所,北京,100006)

 

  [1] 早稲田大学社会科学研究所編:『大隈文書』(全6巻)、早稲田大学社会科学研究所(1958年-1963年)。

  [2] 早稲田大学史編集所編:『大隈重信叢書』(全5巻)、早稲田大学出版部(1969年ー1970年)。

  [3] 片岡寛光:『国民リーダー大隈重信』、富山房2009年。

  [4]早稲田大学史編集所編:『小野梓全集』(全5巻)、早稲田大学出版部1978年。

  [5] 久米正雄:『伊藤博文伝』、改造社1931年、266頁。

  [6] 多田好問編:『岩倉公実記』下巻、原書房1968年、702頁。国立国会図書館デジタルコレクションhttp://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/781065

  [7] 明治14年(1881),大隈重信提出立宪政体的主张,为了让各大臣能够充分理解立宪政体,就由矢野文雄草拟了建议书,其内容包括公布开设国会的年月,要求在1882年(明治15年)末选举议员,1883年(明治16年)开设国会,区分政党官(政务官)和永久官(事务官),制定宪法等。

  [8] 大隈重信:『大隈重信奏議書』(1881年3月)、日本史籍協会編:『大隈重信関係文書』四、復刻東京大学出版会1984年、242-245页。

  [9] “交询社”:1880年(明治13年)由福泽谕吉倡导,结成的日本最初的实业家社交俱乐部。以庆应义塾大学的同窗会成员为中心,在自由民权运动鼎盛时,制定宪法成为其主要课题,并发表宪法草案。到了大正时期,交询社又成为对抗第3次桂太郎内阁的护宪运动的据点。

  [10] 藤坂龍司:『政務次官制度の沿革』(上)、『神戸文化短期大学研究紀要』25号、174頁。

  [11] 奈良岡聡智:《政務次官設置の政治過程》(1),《議会政治研究》65号、第58页。

  [12] 久米正雄:『伊藤博文伝』、改造社1931年、268页。国立国会図書館デジタルコレクションhttp://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/1874345

  [13] 信夫清三郎:《日本政治史》(第一卷),上海译文出版社1988年版,107页。

  [14] 信夫清三郎:《日本政治史》(第一卷),上海译文出版社1988年版,110页。

  [15] 北海道开拓使:1869年至1882年期间,日本为统治北海道以及附近地区并对该地区实行殖民和开发所设置的专门机构。

  [16] “嘤鸣社”:明治时期的政治结社,由元老院大书记官沼间守一于1878年(明治11年)设立,主张自由民权、国会开设等。总部设在东京,在关东、东北等全国各地设有支社,最盛期会员达到1000人以上的规模。

  [17] 木村毅監修:《大隈伯昔日譚》、早稲田大学出版部1969年、235页。

  [18] 奈良岡聡智:《政務次官設置の政治過程》(1)、《議会政治研究》65号、第60页。

  [19] 大隈候八十五年編纂会:『大隈候八十五年史』1卷、1926年、117页。

  [20] 木村毅監修:『大隈重信講』、早稲田大学出版部1969年、2-3页。

  [21] 木村毅監修:『薩摩長州劇から国民劇』、早稲田大学出版部1970年。

  [22] 木村毅監修:《大隈伯昔日譚》、早稲田大学出版部1969年、119页。