伊藤博文宪政思想的形成与明治宪法体制的建立

　　[首发]

　　陈 伟

　　（中国社会科学院世界历史研究所 博士)

　　前 言

　　伊藤博文（以下简称伊藤）作为近代日本最有影响的政治家之一，亲自主持制定明治宪法，构建了明治宪法体制（所谓明治宪法体制是指1889年2月11日以明治天皇钦定名义颁布的《大日本帝国宪法》为核心建立起来的近代日本国家的全部政治、法律、社会体制的总称，亦即近代日本政治体制）的基础和框架，被称为近代日本的“立宪之父”。作为近代日本政治制度的创立者，伊藤的政治思想，特别是其宪政思想与明治宪法体制建立有着非常密切的关系。近年来，国内学界对伊藤的宪政思想有了初步探讨，出现了两种观点，一种观点认为：伊藤“虽然意识到在日本实行宪政的必要，并亲自设计了明治宪法体制。……但由于伊藤博文宪政思想的变化是被动的，是出于政权安危的考虑，因此他的宪政思想是有限度的，他要在日本实行的宪政绝不是要与人民分权，更不是要建立真正的民主政治，他是要用宪法体制来维护天皇制中央集权体制。”[1]另一种观点主张：“伊藤博文的宪政思想则主张在日本确立普鲁士宪法体制，建立藩阀内阁制，……对于议会本应拥有的几项基本权力，伊藤作为立宪者又千方百计地对其进行弱化和限制。显而易见，其最终目的就是要在日本建立天皇专制主义统治，但为掩人耳目，建立议会以粉饰这种专制统治。”[2]在既往研究成果的基础上，本文拟通过对伊藤宪政思想的形成、内容、特点及其宪政思想与明治宪法体制建立之间关系的分析和考察，抛砖引玉，希望引起国内学界对伊藤研究的关注，以便我们能够更深刻地理解和认识近代日本资本主义政治体制诞生的曲折过程。

　　一、伊藤宪政思想的萌芽

　　伊藤的宪政思想经历了一个从萌芽至雏形再到形成的演进过程。

　　幕末维新时期，伊藤通过1863年赴英秘密留学和归国后负责长州藩的对外交涉，接触西方文明，开始对包括立宪政治在内的西方制度抱有兴趣。明治政府建立之后，伊藤负责专门处理与外国交往事宜，向新政府提出了一系列的制度构想。在版籍奉还建议书中首度提及未来开设上院构想，以废藩的各诸侯“为我国的新贵族，仿各国议事之体裁，备上院之员。”[3]此后，赴美考察，提出以渐进方针进行组织改革及开设议院，为未来立宪政治建立打好基础，由此产生了宪政思想的萌芽。他指出：“他日开化进步大力扩充，由国民选出代表开设议院”[4]，并主张立法权与行政权分立，“以参议官专掌立法之主权，……与行政官并立，模仿文明各邦之制度，随着未来我开化之进步，……逐渐完备，终至建立最佳之立君政体”[5]。

　　伊藤于1841年10月16日出生于长州藩（今山口县）熊毛郡束荷村的一个贫苦农家，幼名利助，后改称利介、利辅、俊辅、舜辅。其父林士藏在村里务农，因无法维持生计，被迫去荻城谋生，后被下级武士伊藤武兵卫收为养子。遂随父入伊藤家，改姓伊藤，自幼备极辛苦。11岁时曾经寄宿于寺院法光院，后在藩士福原家作侍童，平时做杂役，闲暇时读书习字。1856年，伊藤随当地一些居民到相州服役，守卫边防。翌年返回长州，入松下村塾学习，受业于吉田松阴。1858年10月赴长崎，进入幕府炮术传习所学习军事。1859年6月回长州，结识了木户孝允。10月，作为木户的随从，同赴江户。从此，开始投入推翻幕府的斗争。

　　19世纪60年代的日本正处于社会大变革时期，自从1853年美国黑船来航，日本长期闭关自守的局面由此被打破，幕府被迫与西方列强签署了一系列不平等条约。此举不仅使得固有的幕藩体制趋于解体，而且也使日本面临着沦为半殖民地的极大危险。首先在下级武士的知识分子中间产生了严重的民族危亡意识，当时以萨摩、长州等西南雄藩为主的下级武士阶层，与豪农、豪商联合，开展了广泛的尊王攘夷运动。其中伊藤深受其师尊王攘夷派思想家吉田松阴的影响，积极投身于尊王攘夷活动。

　　1863年5月，伊藤与井上馨等5人从横滨出发，秘密前往英国留学。随着在英国观察的深入，这种想法开始逐渐动摇，伊藤同诸人“学习英语讲读英文，……与英国学生交游，专心于学问的修养，又参观博物馆、美术馆等，从海军的设备到参观造船厂等其它各种工厂，不由得不佩服英国文明的进步和实力的强大。”[6]伊藤的攘夷思想由此改变，他认识到只有向西方学习，实行开国，才能成就倒幕大业。可以说，赴英留学是伊藤从攘夷走向开国进取的转折点，也是伊藤接触西方文明的开始。

　　在明治政府建立之初，1868年1月，由于伊藤娴熟的英语能力和在长州藩时负责与外国交往时所展现出的才能，被任命为外国事务挂，正式开始出仕新政府。2月被任命为外国事务局判事，专门处理与外国交往事宜。5月又任兵库县知事。伊藤曾亲身感受到西方物质文明的先进，深感学习西方的重要性。因此，他在新政府中任职之后，努力推行诸项改革，致力于改革固有的封建体制。

　　伊藤在英国留学之际，经过自己的亲身考察，感到要实现国家统一和兴旺，必须废除封建的册封体制，因此，向新政府提出了一系列的制度构想。早在明治政府成立之初，他就曾向木户孝允提出建议，要废除各地的封建诸藩，实行府县制度，以实现国家的统一。1868年11月，姬路藩藩主酒井忠邦上奏天皇，奉还土地与人民。伊藤借机上奏朝廷，陈述关于版籍奉还的建议，在建议书中他首度提出未来开设上院，以废藩的各诸侯“为我国的新贵族，仿各国议事之体裁，备上院之员。”[7]1869年2月，时任兵库县知事的伊藤又草拟了国是纲目，详细阐述了自己对于设立郡县制、统一兵力、财力及发展教育的看法，并亲自将此建议书奉呈朝廷。5月，伊藤被任命为会计官权判事。7月8日，政府公布了新官制，伊藤晋升为新设立的大藏省少辅，在大藏大辅大隈重信之下专门负责财政事务，为确立新政府的财政竭尽全力。8月，民部省和大藏省合并，伊藤又兼任民部少辅。为了考察美国的财政和币制现状，作为日本币制改革的参考，伊藤于1870年10月赴美进行考察。在美国，他对政治、财政、经济、币制等诸方面进行了详实考察，于1871年5月归国复命。归国之后，伊藤向大藏省提出了关于金银货币的铸造方法、新纸币的发行法和新货币的铸造方法等建议，他在建议中谈到大藏省组织改革构想时，又提及开设议院，指出：“他日开化进步大力扩充，由国民选出代表开设议院”[8]，并主张立法权与行政权分立，“以参议官专掌立法之主权，……与行政官并立，模仿文明各邦之制度，随着未来我开化之进步，……逐渐完备，终至建立最佳之立君政体”[9]。这体现出伊藤不仅积极关注于当前组织改革，而且也考虑到未来建立立宪政体，提出采取渐进方针，以目前的组织改革为未来开设议会打好基础。

　　二、伊藤宪政思想的雏形

　　1871年，伊藤以副使身份参加岩仓欧美使节团，对欧美政治制度进行了深入考察，归国后负责调查立宪政治，主张以渐进方式建立立宪政治，正如他所说的那样：“如进行急剧变动，则难以维持国家稳定。但是考虑到将来我国的人情、风俗、时势，则必须奠定立宪之基础”。[10]同时，提出为立宪政治的建立奠定基础的具体制度设计，进一步明确主张开设议院：“首先召集地方官会议组成下院，若干扩张麝香间[11]作为上院。”[12]1875年，提出大阪会议的四项政体改革案，推动天皇颁布关于逐步建立国家立宪政体的诏书，诏书的内容在一定程度上反映了伊藤的以渐进方式建立立宪政治的观点和他提出的具体的制度设计。此后，伊藤将这些实践经验以书面形式明确、集中反映在他提出的宪法意见书中，在宪法意见书中，他指出立宪政治的确立是世界历史发展的必然要求和日本实现国家独立与富强的前提条件，认为立宪政治的建立是大势所趋，对于在日本建立立宪政治，抱持积极态度，并提出为立宪政治作准备的一系列具体措施。同时，他主张以稳健方式建立立宪政治，进一步明确提出渐进方针，反映出伊藤担心迅速的变革会引起国家动荡和统治动摇。这标志着伊藤宪政思想的雏形已初露端倪。

　　1871年11月，伊藤以副使身份，参加了由右大臣岩仓具视率领的赴欧美使节团。1873年9月，使节团归国后，10月，伊藤被任命为参议兼工部卿，正式进入了权力中枢，这是伊藤政治生涯中一次重要的转折点。11月，众参议召开阁议，决定由伊藤与寺岛宗则负责政体取调。所谓政体取调，是指调查立宪政治制度。时节团一行包括伊藤通过欧美考察，深切认识到立宪制度的建立既是作为文明国家的一个显著标志，也是跻身于世界先进诸国的一个重要条件。归国后，木户孝允与大久保利通分别提出宪法意见书，以此为基础，伊藤等人开始调查立宪政体。伊藤主张以渐进方式建立立宪政治，正如他所说的那样：“如进行急剧变动，则难以维持国家稳定。但是考虑到将来我国的人情、风俗、时势，则必须奠定立宪之基础”。[13]同时，提出为立宪政治的建立奠定基础的具体制度设计，进一步明确主张开设议院：“首先召集地方官会议组成下院，若干扩张麝香间[14]作为上院。”[15]这一初步构想在此后的大阪会议的政体改革案及逐步建立国家立宪之政体诏书中得以实现。

　　自从1873年征韩论造成明治政府内部分裂以来，中央政局一直处于不稳定的状态之中。当时在萨摩，以西乡隆盛为首，形成了一股抗拒中央政令的势力。在民间，以板垣退助、后藤象二郎为中心，掀起了要求开设民选议院的自由民权运动。作为当时政界三巨头之一的木户孝允由于反对出兵台湾及与大久保利通的意见分歧，在故乡隐遁，拒绝出山。伊藤为使大久保与木户实现和解进行斡旋。1875年1月8日，伊藤促成两人实现大阪会谈，并提出四项政体改革案，第一，为了防止寡头专制之弊集众人智慧，改善立法事务，并且创造他日开设国会的基础，设置元老院。第二，为巩固审判的权威，创立大审院。第三，为疏通民意，设立地方官会议。第四，为实现天皇亲政之实，内阁与各省进行分离。[16]1875年3月17日，伊藤与大久保、木户、板垣四人被任命为政体取调委员。18日在正院新设置了政体取调局。伊藤等四参议就具体的改革案，进行审议，并于27日向太政大臣三条实美提出，4月5日上奏天皇，等候裁可。4月14日，天皇正式颁布关于立宪政体的诏书，宣布“成立元老院以广立法之源，置大审院以固审判之权。又复召集地方官员，以通民情，谋公益。逐步建立国家立宪之政体。”[17]1878年2月，伊藤担任第二届地方官会议议长，4月，提出府县会议则、地方税规则、郡区町村编制法三大法案，在会议上通过并公布，确立了地方自治的基础。5月，明治重臣大久保利通被暗杀，伊藤接替其担任参议兼内务卿，实际上是诸参议的首班。

　　进入1880年，民间和政府内部建立立宪政治的声浪渐高，天皇要求众参议提出宪法意见书。伊藤在宪法意见书中，基于亲身赴欧美考察和负责政体取调以及大阪会议的政体改革案的实践经验，首先指出：“距今百年，欧洲变革之说一朝行于法兰西。而后渐次沁润各国，相扶相拥积成大势，凡有政之国早晚莫不被其所变……要而言之，皆不免弃专裁之风，与人民分政治之权”[18]，强调立宪政治取代专制制度是欧美先进诸国历史发展的必然趋势，因此，日本也应顺应历史潮流，“继承八年的成就，遵从先辈的遗愿。”[19]从中可以看出伊藤对于在日本实施立宪政治抱持积极态度，并认为它是势在必行的未来发展趋势。但另一方面，他对于立宪政治的具体实施则持审慎的渐进态度，主张以稳健方式建立立宪政治，反映出伊藤担心迅速的变革会引起国家动荡和统治动摇。这标志着伊藤宪政思想的雏形已初露端倪。他强调：“虽召开国会成就君民共治之大业甚为期盼之事，但事关国体之变更，实为旷古未有之大事，决不可轻躁冒进”[20]，主张在明治八年立宪诏书的基础上循序渐进。首先，主张扩充元老院，增选华族和士族议员，使其逐渐具备未来国会两院中上院的职能。这一主张渊于伊藤考察欧美立宪政治的经历，“观察欧洲立宪之国，上下两院如同车之两轮。两者相制即可平衡，元老院（上院）之设尤为维持国家之要在。”[21]其次，在检察院中设立公选检察官，从府县会议员中选出，担任检查院员外官，负责会计检查事务。一者开辟以后财政公议之路，二者为下院建立奠定基础。最后，强调通过天皇圣裁的形式颁布宪法，以增强宪法的权威性。通过实施上述措施，来确立立宪政治的基础，为以后的具体实施提供必要的准备和条件。伊藤提出要“顺势乘机，不激不慢，缓急适宜，向着目标稳步推进”[22]，“由渐进之道以制时变，徐图釐革”[23]，以完成立宪政治之大业。关于实施立宪政治的具体时间，伊藤也没有明确提出，只是含糊地表示“履行之期，仍应在积累岁月之后。”[24]伊藤反对一味模仿欧洲立宪政治，主张要根据日本国情，正如在1878年元老院提出日本国宪按草案时，他明确指出的那样，“日本国宪按案”“只是各国宪法的收集、翻版，丝毫没有考虑到我国的国体和人情，毕竟还是热中于模仿欧洲的制度”[25]。

　　三、伊藤宪政思想的形成及内容

　　1881年国内局势的急剧变化，促使明治政府开始走上建立立宪政治的道路。

　　虽然明治政府以岩仓宪法意见书为基础确立了普鲁士式宪法构想，但伊藤并未受此束缚，而是通过自己亲身学习和考察，在欧洲宪法调查中与格奈斯特和施泰因广泛商讨讲义问题，主要吸收了施泰因的国家学理论，另一方面虽对普鲁士式宪法模式的代表——格奈斯特的宪政观带有一定的排斥感，但也吸收了其部分思想，接着，在英国听了斯宾塞关于代议制政府理论的讲座，对英国立宪政治的历史和现状进行考察，加上之前对法国和美国等诸国立宪政治进行考察的经验，最终形成了自身的宪政思想。具体内容包括：他认识到立宪体制是由国民参与政治、通过选出代表组成议会和具有一定组织、纪律的法律支配两方面所构成，这两个方面在现实中如何实现及通过何种途径实现，取决于各国固有的历史背景和当时的现实政治需要。对立宪整体形象有了全面的把握，认识到立宪政治由君主、立法机构和行政机构三方面构成，同时强调国家行政组织在建立立宪政治中具有特殊的重要意义，大学是建立宪政不可获缺的重要因素。坚持议会由上下两院构成。还了解到君主立宪制和共和制的区别，认识到日本应实施君主立宪制，采取天皇钦定的形式颁布宪法。并通过吸收当时欧洲的新型社会、国家理论找到了制约自由民权派的手段和使宪法为其国家政治服务的方法。依靠上述思想，伊藤博文不仅压制了在野的自由民权派的宪法构想，而且也超越了政府内由岩仓具视、井上毅提出的普鲁士式宪法构想，掌握了制定宪法的主导权。

　　1881年下半年，由于自由民权运动的急剧发展、政府低价处理北海道国有财产引发的舆论的强烈抨击以及肥前藩出身的参议大隈重信提出的包括以实现英国式政党内阁制为目标和两年后开设国会的急进内容的激进宪法意见引起的政府内部分裂等事件，促使明治政府确立立宪指导思想和确定实施立宪政治的时间表。首先，为了与大隈的宪法意见相对抗，右大臣岩仓具视让井上毅进行宪法调查，以其调查意见为基础，7月5日，向政府提出由“纲领”12条和“大纲领”12条构成的岩仓宪法意见书，主旨是建立以普鲁士宪法为范本的钦定宪法体制。接着，经过萨长诸参议的策划，10月12日，大隈重信及一派官僚被迫辞职下野。同日，以天皇名义颁布“开设国会敕谕”，明确提出：“兹以明治二十三年为期，集合议员，召开国会，以遂朕之初志。”[26]同时，建立了以伊藤为首席参议的萨长联合政府。历史上把这一系列事件称为“明治十四年政变”。以此为契机，明治政府正式走上了建立立宪政治的道路。

　　为了实地考察欧洲立宪国家的国家组织以及宪法的实际运用状况，伊藤于1882年3月14日亲赴欧洲考察宪法。5月19日，首先在柏林会见德国宪法学家格奈斯特，商讨宪法讲义问题。格奈斯特是柏林大学教授，在宪法学、行政学、宪法史等领域业绩突出，深得德国皇帝的信任，并且教授皇室诸皇子宪法学，具有很高声望。格奈斯特向伊藤讲授的并非是宪法学、行政学的体系性讲义，而是谈话性质的讲义，诸如日本在采用立宪政治之际所应该注意的事项。体系性的讲义是由格奈斯特的弟子莫设讲授的。由青木周藏担任日文翻译，伊东巳代治记录讲义。其讲授内容从最基本的宪法常识讲起，以宪法条文的逐条解读为主。

　　格奈斯特向伊藤讲授的内容从普鲁士立宪政体建立的沿革开始，直至国王的行政权、王位继承、国民权利、自由、义务、地方自治制度、议会组织及贵族院、庶民院（众议院）的关系、法律和‘诏令’（敕令）的关系、选举制度、司法组织、内务警察等领域。格奈斯特首先强调：“即使日本开设国会，也决不可把外交、兵制、经济三权交给议会”，[27]指出：“英国的首相和议员由议会多数投票决定，日本如仿效此制度则甚为危险，故由天皇亲自掌握支配”[28]大臣的任命权。关于上下两院，他主张尽量限制下院的权力，不可赋予选举权、被选举权以及议决权，认为：“如果赋予议院过多的权力，则会受制于议院。财政之事，全权归于议院的话，政府宛如受议院供养，受其支配。……日本的收支如果皆须得到议会许可，则很难组织井然有序之政府”。[29]因此，他建议日本“若议院否决预算时，要执行上年度预算”[30]。其次，对于英国式议会内阁制持排斥态度，他认为：“英国是以议员多数更迭大臣，大臣和国王均受到议员的制约，日本若采用这种制度则甚为危险”。[31]而“美国大臣的权力甚弱”[32]，唯有“德国即普国大臣为保证中央政府之权力基础，此种组织在国政改革方面甚为方便”[33]，应成为日本仿效的对象。最后，关于军队的统帅权，他主张：“兵权悉归王权所有”[34]，即不受议会限制。总之，格奈斯特的宪法理论极为保守，主旨是：“防止陷入英国式的议会政治，为确立君权，极力排除国会干预国家财政”[35]，对此伊藤也看得很清楚，他指出格奈斯特的宪法理论“与日本现状相较，是颇为专制的理论”[36]，很明显，这与伊藤建立立宪政治的初衷是相违背的。

　　伊藤在柏林考察并未取得预期效果，语言不通、格奈斯特的不合作和傲慢态度以及随员的不协调，曾使他情绪低落，甚至对宪法调查的前景抱悲观态度。7月1日，给井上毅写信，诉说语言不通。7月5日，给井上毅写信，告知8月初将赴奥地利拜访施泰因。8月4日，给山县有朋、井上馨、山田显义写信，透露宪法调查的困难，并申请调查延期。

　　给伊藤宪法调查带来转机的是8月8日赴奥地利维也纳拜见施泰因后，与施泰因见面的翌日，伊藤在给岩仓具视信中（未发出）表达了与施泰因谈话的强烈感受，“昨日一见施泰因，其所论英法德三国政体及条述各国学者之学说，使某极为振奋。”[37]他从施泰因那里认识到“虽然邦国即君主、君主即邦国，但其政治绝非君主专制，在立宪君主国，包括君主、立法组织、行政组织的所有政治皆须遵从一定之组织、纪律运作”[38]，在这里伊藤明确提出君主与立法、行政机构一样是受到宪法制约的一个机关，需依宪法行使其权力。接着在8月11日的信中他又表示自己“误信美英法自由过激论者之著述为金科玉律，几使国家倾亡，乃今日我国之现状，但已有挽救之道理与手段”[39]。在8月27日给山田显义的信中，除分析国内状况和指出施泰因学说的效用外，还表达了欲招聘施泰因之意向。可见，通过拜见施泰因，伊藤对宪法调查又找回了自信。当然，使伊藤一行对施泰因感佩的主要是他的宪政思想，但除此之外的其他因素也不容忽视。比如施泰因用英语和代表团成员进行交流，使伊藤增加了亲近感，也使其更加容易理解。他对伊藤以外的随员也非常亲切。更重要的是，施泰因对新兴的日本抱有积极好感，此前与日本驻维也纳使馆也保持了较密切的联系，并对日本的现实国情有了一定的认识。因此，能够联系日本的现实进行授课。

　　施泰因是德国法学家、社会学家和经济学家，曾任维也纳大学教授。他的宪政思想是在总结欧洲各国宪政思想的基础上，以国家观（或曰国家学，是指以研究国家三要素：良知、意志及行为的本质功能的学说）为核心建立起来的，特点是将国家理解为一个具有独立人格的社会共同体。他认为，立宪政治是指君主、立法机关和行政机关相互独立，而又相互制约，共同构成一个协调的整体。任何一个机构都不能过于强大。他认为过度的民主政治会导致多数人的专制，从而动摇国家的统治基础。因此，他对普选制持反对态度。他指出：“在普通选举法中，皆规定国民有选举权和被选举权，这势必导致选出的代表只代表多数人利益，而少数人的利益则会受到压制，因此，这少数人最终不能参与立法。此时，少数人唯有希望多数人基于仁义之道，动怜悯之心。这种体制称为多数专制。这种体制违反了普选的真谛，即平等的一般含义，最为危害国家”。[40]

　　从这里可以看出，施泰因并没有把民主主义和立宪政治作为对等关系来看待，而是突出二者之间的对立关系。在他看来，民主主义容易引起立法机关的专横，从而动摇立宪政治的基础。因此，为了保证三机关的互相制约、协调运作，就必须制定法律规范，即保障有人格体的国家正常运转的法律规范，这就是宪法，他认为的宪法是指“以制约国家三大机关（即国君、立法机关、施政机关）的结构及相互关系为主旨”[41]。在这里他所说的宪法并非是狭义的规定议会制度及议会权限的法律规范，而是作为一个国家体制的整体来看待。与狭义的关注议会主权的宪法概念不同，他更加关注的是宪法的第一层含义，即宪政的整体观，正如他所说的那样，“世人皆云，有立法权的构成才可称为宪法，……然而，欲保全国家的体制、结构，必须依靠三机关的活动，国宪是保证三机关保持协和一致的章程”。[42]因此，要建立真正的宪政政治，就必须认识构成国家体制的另一部分，即行政。他认为：现代宪政体制中立法机关和行政机关缺一不可，而“行政机关是维持国家生命的机关”[43]，如果“行政权仅限于承行他人的意志时，不论其承行的是国君的意志还是立法机关的意志，均是出自他处。其活动也受到限制，由此弊端丛生，行政机关受此制约，将直接带来国权的削弱。”[44]由于行政机关实际上是有自己独立运行规律的有机体，保持高度自律的行政机关会促进“国家的发达，而国家的发达必定带来个人的发展。故行政的要旨在于个人的发展，……公共利益的实现就是行政。”[45]因此，国家要实现其使命和得到进一步发展，就必须使行政机关成为与其他两个国家机关（指君主与议会）并立的独立机构。从这种观点出发，他批评了英国和德国的政体，认为英国政府由议会多数构成，因而必须执行议会的意志，是典型的国会政体，而非立宪政体；德国的君权则过于强大，行政部门成为国君的臣僚，他们要执行国君的意志，因此都不是理想的宪法政体。[46]施泰因主张，在国家体制的三大组成部分中，行政机构不应成为君主和议会的下属机关，至少应和两机构并列存在。同样，行政部门的官员作为实现国家目的、承担国家公共利益的重要载体，其后备人才的培养就成为宪政能否运作的关键所在，对此，施泰因强调大学应肩负起这一重任。同时，他指出，行政虽具有独立性，但也要受到法律约束，一切法律都必须由议会审定并通过。

　　伊藤从施泰因讲义中收获最大的是对立宪政治的整体形象有了全面的把握，掌握了实际运用国家组织的原理，正如他所说的那样：“无论制定多么好的宪法，设立多么好的议会，施政不好，不可能出现成效。要想使施政良好，首先必须确定组织准绳。其中尤不可缺的是宰臣的职权责任、政府构成、官员纪律及升降任免、考试方法、退休待遇等规定，……施泰因讲义中也谈到，宪法政治中必不可少的是皇室法、政府组织及立法府组织这三项，缺少其中任何一项都不是宪法政治。确立这三个组织，使其并行不悖、完美结合，这就是宪法。”[47]伊藤认识到只有建立完备的行政机构、健全的国家体制以及有效的规章制度，才能发挥宪法政治应有的作用。其后，在制定宪法之前，伊藤所实施的一系列国家机构的变革，正是这一思路的具体展开。

　　通过施泰因的讲义，伊藤找到了制约自由民权派的“道理与手段”[48]。具体来说，自由民权派崇拜的自然法思想已经过时，当时的欧洲，是一个从抽象的自然法思想向历史主义转换的时期，而施泰因正是这一时代的代表。由于自己从施泰因处学到了欧洲最先进的宪政思想和社会认识，因此，对以前还颇为忌惮的自由民权派，现在则有些轻视，认为他们不过是“一介书生”，嘲笑他们抱着已经过时的欧美自由派思想奉若神明，对于时代的变化却懵懂不知。当然，伊藤充满自信的背后还有一个原因，即他从施泰因处认识到了教育对立宪政治的重要性。维系立宪政治的知识阶层必须由大学培养，大学是政府优秀人才的供给源和储备库。

　　总之，施泰因对伊藤的影响主要体现在三方面：一是对近代立宪国家整体的把握，即制定宪法只是宪政的一部分，在宪政中应提高行政的地位；二是对当时欧洲新型社会、国家理论的吸收，并通过这一理论克服当时在日本流行的英法自由民权派理论的影响；第三，获得了文教政策的明确构想，即大学作为国家机关，是宪政不可缺少的因素。[49]同时，施泰因还对日本的宪法制定提出了诸多可行性的建议。比如，另行制定皇室典范。适当的国家法组织和行政法组织并非宪法的目的。国家公民法律的整体，应以大原则形式在宪法中加以规定。在宪法的具体条款中，应规定事关立法制定的规则和立法在宪法中的权利及权力。[50]另外，还包括不要把选举法的事项写入宪法，因为“选举法要随时变革，而宪法不能经常修改”[51]；要限制议会的预算审议权，像“国债、官吏俸禄及军费等是必须要承担的义务，关于此类的支出预算不必经议会许可才可实施。国家的义务不会因为议会的否决而消失”。[52]诸如此类的建议在伊藤制定宪法的构想和宪法的具体条款中都有所反映。1883年2月，伊藤离开柏林后，在英国滞留两个月，听了英国社会学家斯宾塞关于代议制政府理论的讲座，并实地调查英国宪政的理论和实际运用状况。

　　四、伊藤宪法思想的特点及与明治宪法体制建立之间的关系

　　基于自身的宪政思想，就制定宪法的基本方针，伊藤强调要以日本的特殊国情——天皇为制定宪法的渊源和基轴，同时吸收西方的立宪政治文化，在两者相融合的基础上建立有日本特点的立宪政治。无论是在宪法起草还是在宪法审议中，都贯穿着伊藤的这一指导原则。在第一次枢密院审议会议上，伊藤在发表的宪法主旨的演说中对日本的固有国体——天皇进行了详加阐释，明确指出皇室作为国家基轴的必要性和君权的不可分割。西方立宪政治文化的吸收，主要体现在对君权的限制、伊藤赋予议会—立法权、预算审议和决定权、上奏权、请愿受理权等权利以及宪法承认国民享有居住、迁徙、言论、出版、集会和结社自由等方面的权利。

　　总之，伊藤的宪政思想作为其构建明治宪法体制的思想基础，发挥了重要的理论指导作用，对明治宪法体制的建立、结构及特点施加了重要影响。纵观自幕末维新一直到赴欧考察宪法，伊藤宪政思想的形成过程呈现自发性和主动性的特点，宪政思想具有较大的包容性，主张以日本的特殊国情为前提，在延续天皇作为一切权力和权威的正统性源泉（国体）的日本政治传统的基础上，吸收欧洲和美国等诸国的立宪政治思想和文化，引进西方立宪政治，通过建立国民参与政治生活的立宪政治（政体），对君权的实际运用加以限制，使天皇成为不参与实际政务、从而避免承担法律和实际政治责任的立宪君主，构建有日本特点的君主立宪体制。

　　同时，由于伊藤认同和坚持施泰因的行政权在立宪政治中优位的原则，吸收了格奈斯特的天皇亲掌大臣的任免权（实际上是形式上的任免）的建议，故在宪法条款中规定内阁在拥有行政权的同时，也掌握了部分立法权。而在当时行政权由以伊藤为代表的萨长藩阀元勋所控制的情况下，自然会使行政权凌驾于立法权之上。另外，宪法条款中采纳的施泰因的限制议会的预算审议权以及格奈斯特“若议院否决预算时，要执行上年度预算”的意见也进一步弱化了议会的权限。特别是格奈斯特提出的军队统帅权由君主掌握、不受议会限制的建议，也体现在宪法规定中，这为以后军部以天皇名义独断专行、干涉政府决策提供了制度上的借口。这些都反映出伊藤的宪政思想具有一定的局限性。

　　1883年8月3日，伊藤一行完成了一年多在欧洲的宪法调查，回到日本。1884年3月，伊藤在宫中设立制度取调局，并亲自负责，着手宪法的起草和各项国家组织机构的变革。首先，7月，颁布华族令，设立具有世袭特权身份的新贵族，使得华族名副其实地成为皇室的藩屏，保护皇室免遭外部攻击，并以此构建未来贵族院的基础。1885年12月，根据伊藤的建议，废除旧有的太政官制，建立了近代内阁制度，担任首任内阁总理大臣。还对宫中体制进行了改革，使得宫中和府中分开，并且，伊藤还在宫中设置作为辅佐天皇的特设机构的内大臣，以备咨询。随后，伊藤又于1886年3月颁布帝国大学令，将东京大学改为帝国大学，实施学院制。翌年7月颁布文官考试试补及见习规则，为建立近代官僚制度奠定了法制基础。上述改革完成后，从1886年之后，以伊藤为主，包括井上毅、伊东巳代治、金子坚太郎诸人为辅，在德国顾问罗耶斯勒和莫设的协助下，正式开始起草宪法。从1886年11月到1888年4月共起草了多种草案（包括井上毅的甲乙两篇的宪法草案、罗耶斯勒的德文版宪法草案、伊藤的夏岛草案以及十月案、二月案），并几经修改，最终完成。

　　伊藤坚持宪法钦定，提议设置作为最高顾问机构的枢密院，在天皇亲临之下，对宪法草案进行秘密审议。同时辞去内阁总理大臣职务，担任首任枢密院议长。在第一次枢密院会议的宪法主旨演说中，伊藤指出：宪法政治在我国属于新事物，因此“必须寻求我国的基轴，没有基轴而听任人民妄议政治，则政治将丧失统纪，国家亦随之废亡。…在欧洲，宪法政治的萌芽可以追溯至远古，历史上沿革相传，不仅人民熟悉此制度，且有宗教为其基轴，深刻浸润人心，人心皆归于此。”[53]“然而，在我国，宗教力量微弱，无一可以作为基轴者。佛教虽曾盛极一时，联系过上心人心，然至今日已趋衰退。神道虽基于祖宗遗训并祖述遗训，但作为宗教则缺乏使人心归向之力。在我国，可以成为基轴者，唯有皇室。因此，此宪法草案专门用意于此，力求尊重君权并尽量不加束缚。…亦即草案期望以君权为基轴，而完全不加毁损，不敢以彼欧洲分割主权之精神为据。当然与欧洲某些国度中之君权民权共同者相比，其道理各异，此为方案之大纲。”[54]在这里，伊藤公开表示天皇主权和大权的不可分割。但在枢密院的宪法审议过程中，他又一再表明自己对君权限制的意图。如在6月18日，审议原案第4条“天皇为国家元首，总揽统治权。依据宪法之规定执行之”时，山田显义建议删除“国家元首”和“依据宪法之规定执行之”。伊藤对此强调：“本条是宪法的基础，创设宪法施行政治，就要明确载明限制君主大权，……故宪法政治，意义在于限制君主权。是以，若无本条，则宪法就会失去本质意义”[55]。表决结果，原案以多数通过。另外，在审议原案第5条“天皇经过帝国议会的承认才可施行立法权”时，就“承认”一词，引起激烈争论，顾问官元田永孚批评“承认”一语是上对下许可之意，颠倒了天皇和议会的关系。其他顾问官也多数对此表示反对，认为如果不经过议会的承认天皇就不能施行立法权的话，就会使帝国议会掌握了巨大权力，最终会导致国体变更。因此，遵从多数意见，将“承认”一语改为“翼赞”。后伊藤认为“翼赞”一语与立宪体制不相协调，故又将其修改为“协赞”，不过伊藤认为，无论是“承认”还是“协赞”，都表明不经过议会同意，天皇不能行使立法权。“协赞”只不过是相对于“承认”一词，在意思表达程度上的减弱而已。

　　经枢密院三次审议，1889年2月11日，以天皇钦定方式颁布了《大日本帝国宪法》（通称明治宪法，由7章76条组成）和议院法、众议院议员选举法、贵族院令等宪法附属法令，皇室典范也于同一日制定（未公开颁布）。

　　伊藤坚持钦定宪法，强调以天皇为基轴，发挥天皇的政治权威和精神统合作用。在宪法条款中特别设置天皇一章，第1条中就提出“大日本帝国由万世一系之天皇统治之”，第3条强调“天皇神圣不可侵犯”，第4条规定“天皇为国家元首，总揽统治权”等条款。他强调：“我在起草宪法时，从一开始就明确一点，即单纯模仿外国宪法是不够的。我国自有其本身固有的特质，绝不能对此视而不见。例如在我国，皇位有比外国更深的一种国史上的根据，在国民脑海中也有一种印象。当我国尚未建立立宪政体，尚未实行封建制度，仍处于神权国家时代时，皇位就是国家的真髓和中枢。”[56]

　　明治宪法在理论上强调天皇无限权威和承认天皇的统治大权完整不可分割的同时，在现实中又规定这一权力必须依宪法的条款规定而执行。宪法条款将这一权力的执行分成了几个部分，伊藤对此解释为：“统治大权大别有二，曰立法权，曰行政权，而司法权只是行政权的一个分支。三权各自依其机关之辅翼施行之，皆渊源于元首，而元首的心思及作用若不依各个机关之辅翼，则无法用以表明国权。因为国家乃一公体而非私体，宪法赋予国家各个机关以适当的职守，使整个机体循环有序，君主要在宪法的范围内行使其大权。”[57]宪法体制下的帝国议会与内阁分别负责天皇的立法权与行政权的具体实施，伊藤明确提出：“天皇在行政部设责任宰相，对君主的行政权进行某些限制；在立法部非经议会承认不能制定法律。设此两种限制乃立宪政体之本意，少此两点则非立宪政体，对此两点作任何宪法上的巧饰亦均非立宪政体之本义。”[58]同时，伊藤认为帝国议会与内阁虽然分别负责天皇的立法权与行政权的具体实施，然而各自本身并不具备作为独立存在的法律依据，一为“辅弼”，另一为“协赞”，其权力来源于天皇，自身只具有相对的权威性。

　　宪法规定，帝国议会虽非最高的立法机关，只是“协赞”天皇行使立法权，但“所有法律均需帝国议会之协赞”（第37条）。帝国议会由贵族院和众议院构成，贵族院由皇族、华族及敕选议员组成，众议院议员由民选产生，但有财产资格限制。在赋予议会以两大基本权利—立法权、预算审议和决定权方面，伊藤强调：“无论是制定法律还是预算，都要经议会的认可，这一点归根结底是宪法中不可缺少的，不经过议会的承认而施行国政，就不是立宪政体，既然给予议会承认权，其不承认虽政府亦不得施行。”[59]议会还拥有上奏权和请愿受理权。天皇在议会闭会期内可以发布代替法律的敕令，但如在下次会期未经议会通过，“政府应公布此敕令以后失其效力”（第8条）。另外，议会通过的法律要经过天皇裁可，不过由于天皇作为国家精神上的权威，被称为“现人神”（临凡的神），并不亲自处理政务，所以这种裁可只不过是形式上的。

　　作为行政权负责部门的内阁的职责是“辅弼天皇，负其责任。所有法律敕令，须经国务大臣副署”（第55条），这一规定使得内阁在拥有行政权的同时，也掌握了部分立法权。天皇具有任命大臣的绝对权威性，各大臣的任命权在于天皇，而不在于议会，其任免一任天皇。伊藤对此明确指出：“至于责任的议论是最为我所不能服从的事情。在所谓日本的宪法中，明确载明对于天皇负有责任，故不得说对于议会负有责任。”[60]由于天皇并不亲自处理政务，所以，天皇的这种任命权实际上是由现实政治的统合者——萨长藩阀官僚组成的被称为元勋（甲午战后逐渐被称为元老）的集团来代行。当时被称为元勋的除伊藤之外，还包括与其同样出身于长州藩的山县有朋、井上馨、山田显义以及出身于萨摩藩的黑田清隆、松方正义、西乡从道、大山岩。藩阀元勋集团推荐继任首相，再报天皇批准。这样，元勋实际上掌握了内阁总理大臣的任免权。另外，藩阀元勋集团也掌握着作为国家最高顾问和咨询机构的枢密院，枢密院“应天皇之咨询，审议重要国务”（第56条），主要负责宪法的草拟和疑义解释、宣布戒严令、对外签订条约等国家重要政务以及皇室重要事务的咨询权。

　　宪法规定：“天皇统帅陆海军”（第11条）、“天皇决定陆海军之编制及常备兵额”（第12条）。宪法中并没有有关军部（宪法颁布前成立的陆军省、海军省、参谋本部及宪法颁布后相继成立的海军军令部、教育总监部的总称）的相关条款，但天皇的军队统帅权实际上是由独立于议会（甲午战后，军部自立性逐渐增强，不仅独立于议会之外，而且独立于政府之外，甚至干预政府决策）之外的军部辅佐并代行权力。由于藩阀元勋多为军人政治家，如山县有朋、西乡从道、大山岩等人，他们从军队起家，并在军部构建了庞大的人事网络，因此，控制了军部的领导权。

　　关于司法权，宪法规定：“法院以天皇名义，依法律行使之”（第57条），伊藤认为“司法权只不过是行政权的一个分支”[61]，是附属于行政权而存在的一种权力。明治宪法规定了国民（宪法中称为“臣民”）的部分自由权利，虽然附加了“在法律范围内”、“在不妨害安宁秩序及不违背臣民义务之范围内”等限制条件，但毕竟承认了国民在居住、迁徙、言论、出版、集会和结社自由等方面的权利。

　　由此，明治宪法以钦定宪法为原则，构建了一个以天皇为国家权力核心和最高精神权威，由强大的行政权和相对弱小的立法权、司法权、统帅权和咨询权分权的相互制约的多元机构所组成的政治体制。

　　注 释：

　　[1]杨爱芹：《伊藤博文政体思想剖析》，《河北师范大学学报》（哲学社会科学版）2001年第1期，第136页。

　　[2]袁野等：《伊藤博文与大隈重信宪政思想之比较》，《辽宁行政学院学报》2007年第9期，第33页。

　　[3]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，原書房1970年版，第417頁。

　　[4]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，第580頁。

　　[5]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，第566頁。

　　[6]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，原書房1970年版，第112頁。

　　[7]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，原書房1970年版，第417頁。

　　[8]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，第580頁。

　　[9]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，第566頁。

　　[10]日本史籍協会編：《大久保利通文書》5，東京大学出版会1983年版，第203頁。

　　[11]麝香间是指由皇族和华族组成的天皇咨询机构。

　　[12]木戸孝允関係文書研究会編：《木戸孝允関係文書》1，東京大学出版会2005年版，第258頁。

　　[13]日本史籍協会編：《大久保利通文書》5，東京大学出版会1983年版，第203頁。

　　[14]麝香间是指由皇族和华族组成的天皇咨询机构。

　　[15]木戸孝允関係文書研究会編：《木戸孝允関係文書》1，東京大学出版会2005年版，第258頁。

　　[16]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，第906頁。

　　[17]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》上巻，第919－920頁。

　　[18]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，原書房1970年版，第194頁。

　　[19]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第196－197頁。

　　[20]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第195頁。

　　[21]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第195頁。

　　[22]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第194－195頁。

　　[23]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第195－196頁。

　　[24]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第200頁。

　　[25]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第189頁。

　　[26]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第235頁。

　　[27]《グナイスト氏談話》，明治文化研究会編集《明治文化全集》第一巻，日本評論新社1955年版，第432頁。

　　[28]《グナイスト氏談話》，第449頁。

　　[29]《グナイスト氏談話》，第451頁。

　　[30]《グナイスト氏談話》，第477頁。

　　[31]《グナイスト氏談話》，第449頁。

　　[32]《グナイスト氏談話》，第441頁。

　　[33]《グナイスト氏談話》，第441頁。

　　[34]《グナイスト氏談話》，第475頁。

　　[35]鳥海靖：《日本近代史講義�明治立憲制の形成とその理念》，東京大学出版会1988年版，第194頁。
　　[36]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第271頁。

　　[37]稲田正次：《明治憲法成立史》上巻，有斐閣1960年版，第583頁。

　　[38]稲田正次：《明治憲法成立史》上巻，第584頁。

　　[39]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第296頁。

　　[40]《大博士斯丁氏講義筆記》，清水伸：《明治憲法制定史》上巻，原書房1974年版，第357－358頁。
　　[41]《大博士斯丁氏講義筆記》，第432－433頁。

　　[42]《大博士斯丁氏講義筆記》，第429頁。

　　[43]《大博士斯丁氏講義筆記》，第416頁。

　　[44]《大博士斯丁氏講義筆記》，第365頁。

　　[45]《大博士斯丁氏講義筆記》，第421－422頁。

　　[46]《大博士斯丁氏講義筆記》，第365頁。

　　[47]伊藤博邦監修/平塚篤編：《続伊藤博文秘録》，原書房1982年版，第46－47頁。

　　[48]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第296頁。

　　[49]瀧井一博：《ドイツ国学と明治国制�シュタイン国家学の軌跡》，第207頁。

　　[50]清水伸：《明治憲法制定史》上巻，原書房1974年版，第308頁。

　　[51]《大博士斯丁氏講義筆記》，第363頁。

　　[52]《大博士斯丁氏講義筆記》，第427頁。

　　[53]宮内庁編：《明治天皇紀》第七巻，吉川弘文舘1972年版，第93頁。

　　[54]春畝公追頌会編：《伊藤博文伝》中巻，第615－616頁。

　　[55]清水伸：《明治憲法制定史》下巻、原書房1973年版、第165頁。

　　[56]大津淳一郎：《大日本憲政史》第三巻，原書房1969 年版，第84頁。

　　[57]清水伸：《明治憲法制定史》下巻，原書房1981年版，第518頁。

　　[58]清水伸：《明治憲法制定史》下巻，第171頁。

　　[59]清水伸：《明治憲法制定史》下巻，第171頁。

　　[60]［米］ジョージ·アキタ：《明治立憲政と伊藤博文》，荒井孝太郎·坂野潤治訳，東京大学出版会1971年版，第147頁。

　　[61]伊藤博文：《憲法義解》，岩波書店1940年版，第27頁。