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English Russian 关于我们 2011年12月26日 星期日
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张跃斌:战后日本的利益诱导政治研究——以田中角荣为中心

  内容摘要:利益诱导是战后日本政治史中的一个重要现象,反映了战后民主的实际运作状况。其中,田中角荣是具有代表性的政治家,其利益诱导的实践具有典型意义。利益诱导政治的出现,既是战后日本政治制度的要求,又深刻反映了战后日本的社会现实,从而体现着美国“赐予”的民主制度日本化的演化路径。利益诱导政治解决了战后日本社会的一些重大问题,但也体现了自身的局限性和重大缺陷。日本民主制度的完善任重而道远。

  关键词:利益诱导 田中角荣 个人后援会 越山会

  

  “利益诱导政治”——也称之为“利益政治”——是战后日本政治史上的一个重要现象。[①]有些日本政治学者认为,利益诱导政治保证了自民党的长期执政,二者具有逻辑上的因果关系。[②]不过,如果从日本政治的大框架下来进行观察的话,可以发现其在很大程度上体现着战后日本所谓民主政治的实际运行状况,也揭示了其中的一些本质特征。

  所谓“利益诱导”,乃是一种通过利益输送来换取政治支持的手段。战后日本的利益诱导主要有两种形式,一种是地域性的,一种是行业性的。前者主要表现为向落后地区提供补助金以及为数众多的建设项目;后者则主要表现为向以农业为代表的落后产业提供政策扶持。一般而言,前者主要是各个选区的自民党政治家所热心的工作,而后者是自民党作为一个政党的施政方针。

  利益诱导政治出现于20世纪四、五十年代,兴盛于六十、七十、八十年代,九十年代之后衰落。不过,即使今天,日本政治家的思维依然难以摆脱它的影响。显然,利益诱导政治的历史中蕴含了一些重要的线索和启示,有助于准确地理解和把握战后日本政治的发展逻辑,也有助于判断今后日本政治的发展趋势。当然,日本利益诱导政治中的一些经验和教训,对于我国政治文明的建设,也不无裨益。

  在利益诱导的政治实践中,田中角荣是一个代表人物。有鉴于此,本文试图以田中角荣进行利益诱导的政治实践作为切入点,对利益诱导的相关问题进行剖析。因此之故,本文将主要论述地域性的利益诱导政治,而不涉及行业性的利益诱导政治。

  一、田中角荣的利益诱导政治

  田中角荣是战后日本著名政治家,曾于1972—1974年担任首相职务,并在任期内实现了中日邦交正常化。其在日本政坛的立足之本,关键在于他能够最大限度地发挥利益诱导的敛票功能。田中曾经就选举说过如下一段话:“若问靠什么让人家投你的选票,我认为作为政治家靠的是实际成绩。成绩比什么都能说明问题。在选举中,血缘、地缘、职缘都很重要,但在此基础上,如果没有作为政治家的实际成绩,没有选民对你的信任和期望,他们还是不投你的票。”[③]他在这里所谓的实际成绩,当然就是实现选民的某种实际利益。由此不难推断,田中关于战后日本政治的基本理念之一就是:选民的投票行为和其获得的物质利益之间有一种天然的联系。

  田中从事利益诱导政治的历史大致可以划分为三个阶段。第一阶段,从20世纪四十年代后期到五十年代,其主要依靠个人能力和热情为选区谋利益,从而逐渐奠定了自己在选区的地位。

  田中1946年首次参加大选,就承诺兴修公共工程,并以此来争取选民的支持。重要的是,田中并非说说而已,而是付诸于行动。及至1952年,当地报纸评论道:“该议员(指田中角荣——笔者注)在1946年作为政治目标而提出的建设项目,现在只剩下三国峰隧道、鱼沼道路、柏崎港建设没有完成。柏崎选出的议员不在少数,但却没有像田中这样为家乡而努力奋斗的人。”[④] 正是依靠这些作为,田中获得了稳定的支持者。试举一个典型事例。当地的长冈铁路,在田中的帮助下起死回生,沿线居民获益匪浅,遂决定以投票来报答田中。其中,三岛郡作为受益最大的地区,其支持田中的票数一下子暴涨了将近四倍。此后,该地一直是田中固若磐石的选举地盘:他在1976年的得票数是14900票,1979年的得票数是12300票,1980年的得票数11800票。[⑤]对于田中而言,三岛郡成为仅次于其出生地的第二大票仓。因此之故,1952年大选前夕,当地舆论认为:“田中在本地的土木事业方面做出了不可撼动的成绩,市町村各党派的实力人物对此十分赞赏。因此,他被视为获得最高选票的最有力候选人。”[⑥]事实上,当年大选,田中获得了62788张选票,高居各候选人之首位。

  虽然这一时期田中的选举活动具有利益诱导的性质,也是其后来利益诱导政治的出发点,但显然和后来的利益诱导政治还是有区别的,原因有三。其一,其工作成绩,更多地依靠说理、沟通、请愿等个人努力而不是依靠权力;其二,在当地基础设施严重滞后的情况下,其作为具有比较大的合理性;其三,作为一个政治家,田中迥然不同于战前高压政治的做法还是呈现了战后政治的一种崭新气象。

  第二阶段,从20世纪六十年代到七十年代初期,田中个人后援会[⑦]越山会成为联系田中和选区的强大纽带,开始以常态化、组织化、机制化的面貌来推行利益诱导政治。

  随着田中在政界地位的节节攀升,其政治权力和利益诱导结合得越来越紧密。这时候,田中不能像上述第一阶段那样抽出大量的时间去选区调查,而解决这个问题,他依靠的是“越山会”。越山会的名称,来源于田中喜欢使用的雅号“越山”。所谓“越山”的含义,田中在越山会机关杂志《越山》创刊号上指出:“这个雅号的意思可以从字面来理解。其一意为越后的山脉,其二意为前往东京必须越过上越国境的山脉。”[⑧]广义上的田中后援会组织,可以追溯到1946年,但其发挥一个统一的后援会组织功能,则是1960年。

  一个统一的越山会的成立,标志着田中利益诱导政治的成型。其主要功能表现在两个方面。一方面,越山会成为汇集选民利益诉求的窗口。在新潟三区,各种各样的陈情[⑨],统一经由一种被媒体称为“越山会审查”的固定程序来进行处理。每年的7月上旬到中旬,田中秘书山田泰司前往田中的选区——新潟三区各地去了解情况,调查当地的利益要求。山田筛选一遍之后,再把自己受理的陈情一览表交给田中定夺。一般来说,田中决定的陈情案例,都会在第二年度的国家预算中得到满足。对于陈情,当地主要在三个方面求助于田中:第一,迅速判断和区分可能的事情和不可能的事情;第二,扩大法律解释,使不可能的事情变成可能的事情;第三,提前预算分配的排名,从而达到获得预算的目的。[⑩]另一方面,越山会也是田中角荣竞选拉票活动的主要载体。由于田中为选区带来了利益,当地选民感恩戴德,同时又怀着更高的期待。这两种心理为田中带来了大量的支持票。洛克希德案件[?]发生之后,一位越山会会员表示继续支持田中:“这些年,田中对我们的关照简直难以言表。田中处在困境之时,如果不报恩的话就违反了人之常道。这种心情渗透到了每一个越山会会员。”[?]而一位原县议员忧心的则是:“田中被捕之后,许多会员前来询问。在得到首席秘书本间幸一的指示后,我们断言田中是清白的。会员的内心——当然我也是如此——担心,田中如果倒台的话,一直进行的地域开发不就停止了吗?”[?]因此,1983年大选,虽然田中刚刚被判有罪,但他获得了史无前例的22万张选票。

  第三阶段,从20世纪七十年代初期到八十年代中期,田中的政治派系“田中派”异常强大和活跃,其利益诱导政治乃以集团的名义和规模进行。

  田中派是1972年5月份成立的,它由众参两院明确支持田中的议员组成,其直接目的就是要把田中推向总理的宝座。不过,在派系建立之后,其逐渐表现出利益诱导政治方面的强大功能。随着田中派人数的不断增加,该派议员渗透到自民党内的所有政策部会中,这对政府的最终决策具有重要的影响。因此之故,地方自治体的首长们都知道,如果某位议员属于田中派的话,其家乡的各种陈情都可以在派内得到处理。这种名声促使田中派的实力越来越大,向心力也越来越强。田中称呼自己的派系为“综合医院”,意思是本派人才荟萃,可以解决各种各样的问题,这表明该派系在处理事关利益诱导的各种问题上建立了一个自给自足的体系。田中说:“我们这个集体可以说是个综合医院,名医不只是我一人,还有不少与我相同的人。切脉看病,是天下第一的内科医生,拿起手术刀又是当代一流的外科医生。无论是妇产科、脑神经科还是小儿科,各科专家齐全。患者说肚子痛,大家马上集合作各科的会诊,很快发现这不是肚子痛,是癌症,需要马上做手术。于是名声四起,慕名求医的患者增多,医院也兴隆起来。”[?]确实如此。1980年12月,田中派人数突破了100人大关,达到了101人,这在自民党派阀历史上还是第一次。1984年田中派成员达到121名,1986年已经接近140人。[?]如此庞大的政治集团,其看似成功的行为方式——利益诱导政治——必然会影响到整个自民党,乃至整个日本政界。

  从田中个人到越山会到田中派,田中的利益诱导政治经历了一个从量变到质变的过程,其选区逐步沦为田中政治利益和选民经济利益紧密结合的利权勾结场所。田中的政治活动,在很大程度上也是日本政治的一个缩影。日本政治学者京极纯一指出:“现在(20世纪八十年代——笔者注)日本议会政治的基础是‘地方利益’的提供和选民选票的相互交换机制,其形式是通过议会政治家进行所谓的商品交易。这种‘地方利益’的内容是分配财富和文明。”[?]实际上,在二十世纪六十、七十、八十年代,众多的日本政治家和众多的选民都陶醉在这种利益诱导政治的盛宴之中。

  二 战后日本出现利益诱导政治的原因

  利益诱导作为一种政治手段,其产生和发展体现了战后日本政治环境的独特性,可以说,它是战后日本新的政治制度框架和社会现实共同作用的结果。

  从制度框架来说,战后日本的政治制度对政治家形成了足够的压力,同时也提供了必要的渠道,使之迎合选民的利益要求。

  第一,主权在民的制度规定是战后日本政治家推行利益诱导政治的基本压力和动力。日本宪法明确规定主权在民,其具体的表现形式就是赋予了民众以平等的选举权。这样,政治家最基本的权力来源就只能是选民的支持。正如战后政治家大野伴睦所言:“猴子从树上掉下来,它还是猴子;而代议士如果落选的话,他就只是一个普通的人。”[?]显然,如果一个政治家不能在大选中获胜,他的政治生命就难以延续。上述制度性的规定必然影响到政治家的行为方式。他们不能高高在上,而是要想法设法博得选民的好感。这样,战后不久,从感情上接近选民、从利益上满足选民的政治家就脱颖而出。田中角荣从政之后,经常跋山涉水,到穷乡僻壤听取当地农民的意见和建议。他“穿着裹住腿肚子的胶底布袜深入到深山老林。很多村子的村民激动万分,都说‘这是议员先生第一次来到我们这里’”。[?]有当地选民回忆道:“田中先生从第一次大选落选以来,走遍了新潟三区的所有地方,而偏远的山村地区更是去过多次。他戴着麦秆做成的斗笠,扎着绑腿,脚蹬胶底布袜,冬天就穿着满是补丁的长靴……不论是谁家,他都毫不见外地进屋,盘腿坐着和村民们一起喝酒,聊起天来有时会聊几个小时。在此之前,没有一个这样的政治家。”[?]在这种平等的交流基础之上,田中深刻理解了民众的愿望和诉求,也能够通过实际行动来满足民众的愿望和诉求。很快,田中就在选区排挤了社会党。有选民把田中和社会党做了对比后认为:“社会党开口闭口就说大企业、资本家的坏话,说自己是庶民、农民的代言人,但他们现在做的事情不是正好相反吗?”[?]同时,他也成功地排挤了新潟三区的一些老资格保守党政治家,譬如亘四郎和大野市郎。选民评价说:“无论是亘还是大野,都嫌我们那个地方票太少,不愿意见我们。”[21] 从某种意义上说,战后的政治家的权力是通过讨好选民而获得的,这是政治家的软肋,也是选民的优势。田中秘书山田泰司感到无法拒绝选民提出的过分要求,因为对方会说:“你不想要我们的选票吗?”[22]很明显,这是一种威胁,意思是:如果不想让田中落选的话,就得答应他们的要求。但是,不管怎样,应该说,利益诱导政治顺应了战后政治环境的要求。

  第二,政治家的权力得到了保障,这使他们获得了实施利益诱导的条件和能力。

  日本战后政治和战前政治的最大区别之一,就是国会议员的权力和地位大大提升。其中,关系利益诱导政治的主要有两个方面。

  1 政治家可以直接推动立法。

  二战之后,国会议员被赋予了制定法律的使命,从而影响国家的施政和决策。关于这一点,战前曾经当过包工头的田中角荣自豪地说:“现在的世道,你就是包工头,只要当了国会议员,就能行使立法权。”[23]通过立法活动,田中逐步建立了自己的政治影响力。后来,相关立法所涉及的领域也成为其实施利益诱导的主要舞台。

  在政治生活的早期阶段,田中精力充沛地从事着“议员立法”的工作。所谓议员立法,是“议员提议而进行的立法以及因此而成立的法律的俗称”。[24]根据国会议员所属机关的不同,议员立法可以分为“众法”和“参法”。田中战前从事土木建筑业,因而其立法活动主要在基础建设领域。在田中的政治生涯中,他作为提案人而成立的议员立法有33部之多,并且集中在1950年至1956年这段时间内。“昭和二十年代(1945—1955)政治家田中角荣的国会活动是以议员立法为中心的。八年间,作为二十六件议员立法的提案人参与立法活动的事实,在我国议会的历史上是没有前例的。”[25]除了议员立法之外,田中还大量参与了内阁提出法案的制定工作,其数目也颇为庞大。据早坂茂三的不完全统计,田中参与制定的重要法律,其数目达到了84部之多。[26]即便如此,大概还体现不了其立法活动的全貌,“实际上,如果包括作为自民党干部或者阁僚而介入的法案,其数目可能达到数百件”。[27]

  田中在立法活动中表现了自己的政治智慧。由于美国占领当局对议员立法的鼓励,再加上战后实行的选举政治现实,许多议员为了自己选区的利益而提出五花八门的法律。在1947年到1955年之间,大量的议员立法是这种性质的,即所谓的“特定利益(お土産)法案”。但是,田中创立的法律,一般而言,并不是单单为了自己选区利益而制定的,而往往涉及日本整体的经济问题或者长远的经济发展:“田中是通过建立全国统一的法律体系,解决某一特殊地区的利益诉求问题。”[28]因而有人做出这样的评价:“田中直接、间接参与其中的法律,全部都是关于国土开发和生活环境改善的。如果对田中的立法活动加以概括的话,可以说一切都成为了战后日本经济复兴和发展的原动力。”[29]正因为如此,田中所提出的法律才能在国会通过,其利益诱导才能获得一个切实可行的平台。

  2 政治家可以通过控制官僚来影响法律的实施。

  战后日本,官僚在政治运营中发挥着极其重要的作用,有人甚至认为战后日本的“民主国家、民主主义只是一块招牌,真正掌握中央政府、地方政府的是各级官员。如果官员们不予合作,无论是立法还是行政都寸步难行。”[30]但是,按照制度规定,政治家凌驾于官僚之上。

  田中对中央官僚的控制,既依靠制度的约束力,更依靠私人关系的建立和维持。在立法过程中,田中角荣成为主要官厅利益的代言人,例如建设省、大藏省等,为官僚扩大自身权益做出了贡献。例如,田中被视为建设省的恩人:“就道路来说,他是建设省的恩人。他自己提出了道路三法的议案,并且使之获得通过,从这个意义上来说,他是我们的大恩人。日本道路能修得如此之好,全是托田中先生的福。当时,大家都是这种想法。”[31]正是因为这层关系,所以对于田中提出的要求,建设省的官员们都尽量予以满足。原建设省官僚高桥国一郎说:“田中有许多事让我们办,如果我们说‘出于如此如此的原因,这件事情不行’,他也会理解,绝不强求我们。不过,能办到的事情就尽量办到,因为他是我们的恩人。”[32]大藏省的情况与此类似。1969年,田中角荣提出《机动车重量税》的设想,其时他是自民党干事长。对于田中的设想,自民党内部的反对意见很强,通产省和汽车业界的反对声音也很强。时任藏相的福田赳夫则嘲笑其为“难以实现的空论”。然而,就是在这种几乎是孤掌难鸣的境地中,田中角荣在1969年5月使之成立。对于这件事,“大藏官僚们难以置信。因为田中插手预算的分配和修正也就罢了,他居然把手伸到了大藏官僚行使权力的手段‘创造财富’方面。”[33]这样,田中在大藏省官僚中间赢得了声望,当然其影响力也就进一步增强了。田中认为:“随着法律的制定,自己对官僚的影响力就不断增强”。[34]通过立法活动获得官僚的好感和敬重,并逐渐建立对官僚的支配地位,这是田中掌握官僚的最基本手段之一。

  另外,田中还在人际交往的细节上笼络官僚,并从物质上腐蚀他们。有一次,某村一项公共工程完工,村子里准备了60万日元的竣工仪式费用。田中拿了其中的30万感谢建设省相关官僚,为他们购买了高档服装,还不忘为他们的夫人也准备一份。最令人难以置信的是:“其夫人是胖是瘦,他都知道得一清二楚,并且据此选择相应的尺码。”[35]正是借助类似的手段,田中打动了一大批官僚,使其甘心情愿地为自己效劳。大藏省前官僚金子太郎认为,田中和其它政治家的区别就是他能够无微不至地关照别人。他说:“在官僚到海外出差的时候,田中有送饯别费的习惯。上世纪五十年代后期六十年代前期,海外出差的旅费标准很低,交了房租,饭钱就没有了。如果大使馆请他们吃饭,他们就会松一口气。田中本能地知道,这个人在海外出差的时候大概发愁饭钱吧。他可是能够本能地把握人心的细微之处啊。所以,就是在司机中间,他都特别受欢迎。”[36]至于物质腐蚀,田中更是不吝金钱的数目。在田中担任大藏大臣的时代,每到过年过节,他都按照一定的标准派发礼品。一般来说,电话接线员是一套化妆品,普通职员是一条领带,老资格的职员则是一条高级领带,而课长以上的就是现金,金额是50万日元。[37]

  官僚的工作是负责法律的实施。正是由于田中有效地笼络、控制了官僚,所以他能够驱使官僚为自己的利益服务。这样,田中获得了一种“魔力”,也就是“官僚意想不到的对法律的扩大解释和预算分配顺序的前移”。[38]1961年,新潟县遭遇到了两倍于常年的雪灾,1963年也遭到创纪录的大雪的袭击。于是,田中力排众议,在日本历史上第一次使大雪适用于《灾害对策基本法》,从而让新潟获得了国家财政的援助。1964年,新潟县三岛郡越路町向农林省提出“越路原土地改良”项目的申请,而当年农林省土地改良的预算计划只有十六个地方,越路町排在第二十四位。但通过田中的活动,土地改良的预算计划扩大到二十个地方,而越路原同时也升格到第十八位。该项目顺利地获得了国家资金的支持。

  第三,战后日本政治的中央集权性质为利益诱导提供了可靠渠道。

  利益诱导政治的实施还有赖于战后日本政治制度的特点,即其中央集权的性质。在战后日本,中央政府不仅决定预算,还掌握着许认可权、补助金的分配等权力,行政指导以及其它各种各样的行政介入,深入到了经济生活的方方面面。对于这一点,田中是有着深刻认识的。他经常强调议员的作用是在中央和地方之间架设一座桥梁,是把中央的政治力、经济力引导到自己的选区。他曾经说过:“柏崎(田中的家乡——笔者注)如果不在政治上、经济上获得更大的金字招牌的话就不能获得更大的发展。必须从本地选出更多的国会议员,必须充分利用他们。如果不能通过他们来利用中央的政治力量、经济力量,那就太遗憾了。”[39]可以说,田中的这种看法抓住了战后日本政治的一个要害点。战后的政治制度提供了利益诱导的渠道,而这一点被有眼光、有能力的政治家充分利用了。关于这一点,拿日本和同一历史时期的联邦德国进行一下对比,就会发现很大的不同。联邦德国政治行政的中心是州政府,而联邦只是负责各州之间的协调和对外事务。因此,联邦政府的议员无法扮演利益分配中介人的角色,所谓利益诱导政治也就没有了市场。

  从社会现实来说,日本经济、社会的状况及其变化构成了利益诱导政治的催化剂和必要条件。

  第一,战后日本经济发展的区域不平衡——即农村地区在经济上的劣势地位是利益诱导政治得以立足的现实依据。

  战后,在美国占领军的敦促之下,日本进行了比较彻底的农地改革,从而基本上消灭了地主阶级,创立了自耕农阶层。尽管如此,战后日本的经济发展,特别是高速经济发展,主要是以重化学工业为中心进行的,农业发展相对滞后。因此,日本农村、特别是偏远山区农村经济落后,农村居民收入偏低,生活艰苦,和大中城市形成了比较鲜明的对照。

  但是,农民在政治上却处于较为有利的地位。其原因在于:其一,由于处于传统的农村共同体影响之下,他们的凝聚力较高,能够更为容易地组织起来,政治上具有很大的能量;其二,在经济高速增长的作用之下,农村人口纷纷流向大中城市,不过分配给农村选区的议员数目长期没有变化,从而使农村选民具有更大的代表权。对于议员来说,以同样的政治资金和政治热情,显然能在落后地区产生更大的政治效益。

  正是在上述背景之下,政治家既能为利益诱导政治找到很好的名分,又能从利益诱导中获得足够的政治资本。田中角荣在政治生活中巧妙地利用了地区经济发展的差别,来扩大自己的政治影响力。1952年12月2日,田中批评政府在道路建设中偏重太平洋沿岸地区,他说:“由于采取了表日本(指太平洋沿岸地区——笔者注)重点主义,表日本出身的议员们也屡屡发表言论对此表示支持。但自明治初年以来,长期的官僚政治一直实施着都市集中、表日本集中的政治。所以,不需我来多言,里日本(指日本海沿岸地区——笔者注)、北海道等地享受不到国费的恩典,这是事实。”“对于把道路铺设的重点放在以表日本为中心的地区,我有不同意见。”[40]在这里,田中俨然成了落后地区利益的代言人,在国家经济政策的层面为利益诱导政治塑造舆论和环境。1962年1月23日,作为自民党政调会长,田中在众议院会议上发表演讲,强调政府应该重视落后地区的开发,而不应该一味从经济效益来考虑基础建设问题。他指出:“一般的经济理论认为,工业生产集中、发达的大城市在设备投资和公共投资方面不够均衡,需要大幅提高。可是,对于农山渔村、离岛、偏僻地区的公共投资偏少的现象,有些人认为提高投资即便有政治价值,却鲜有经济价值。甚至有人极端地认为,建设新的铁道线路就是增加赤字线路。我认为这种观点是错误的。从明治到大正时代的国家投资并不是基于这种近视的经济理论。正是由于其着眼于民族百年之后的将来,进行比较合理的长期投资,我们国家才获得了今日的发展。”[41]田中的这种想法并不孤立,它获得了很多政治家和民众的共鸣。正是在上述思想的理论武装之下,利益诱导政治获得了“大义名分”,也使国家宏观经济政策的大方向逐渐向落后地区倾斜。

  第二,战后民众的民主意识是利益诱导政治的思想根源。一般而言,一个国家的民主政治包括三个层次的内容:思想基础、制度框架和运作方式。作为最终归结点,运作方式在很大程度上是前两项内容共同作用的结果。民主意识十分重要,西方政治学者指出:“政治多发生于我们的头脑之中,也就是说,我们对社会应如何组织的理念、价值和假定,以及对政府的期求、希望和恐惧塑造了政治本身。最终而言,我们对所居社会的信念比社会权力结构的现实及其内部资源和机会的实际分配更为重要。观念不仅比现实更重要,而且实际地讲,观念可能就是现实。”[42]战后日本民众民主意识的特点在于其与物质利益的紧密联系。“所谓百姓,不就是这样吗?——给我越多的那个人越好,在我的家乡修桥引水的政治家才是好政治家。”“在某种意义上,这正是草根民主主义。”[43]也有日本学者指出:“战后的不同,在于产生了复员军人团体和遗族会等各种团体,在于这些团体在价值观的问题上,并不像战前那样通过被置于一元化的大政翼赞会的伞下而得以正当化,而是可以通过把自己的特殊利益置于‘战后民主主义’的大义名分之下而得以正当化。”[44]当然,战后民众的上述意识也不是无缘无故出现的,它有两个重要的背景。一,在战前军国主义思想的控制下,日本国民受到了禁欲主义的压制,因而战后难免出现对于这种压制的反动。他们对物质利益的过度追求体现了一种矫枉过正的自然惯性。二,日本战后的民主主义在某种程度上是美国占领军赐予的,或者说强加的。日本学者论述道:“个人的解放如果是通过外力而不是自己主体性的努力,‘自由’就不是争取来的自由,而是‘被施与的自由’或者‘配给的自由’。如果自由是争取来的,在争取自由的斗争中,自由就蕴涵了必要的自我约束;而通过外力解除束缚而获得的自由,则容易使受到压抑的情欲无所顾忌地发泄出来。”[45]和自由一样,日本社会也倾向于把民主误解为不受约束地主张个人利益的民主。民众民主意识的特点在很大程度上决定着民主的运作方式,利益诱导当然是这种民主意识带来的结果。

  第三,战后日本经济高速增长为利益诱导政治提供了物质后盾。

  利益诱导政治的鼎盛时期发生在20世纪六十、七十、八十年代并非偶然,这与日本的经济形势密切相关。在日本经济增长强劲、财政实力雄厚的时候,不断膨胀的利益诱导政治才可能获得资金保障;相反,如果经济长期低迷,利益诱导政治就难以为继,必然逐步走向衰落。

  在经济高速增长之下,日本GNP在1960年只相当于美国的7%,英德法的50~60%。但在短短的十年之后,1970年其超过英法,开始与西德并驾齐驱,提升到相当于美国18%的水平,进入到了发达国家的行列。[46]伴随着经济的高速增长,日本政府的财政收入也是水涨船高,甚至以比经济增长率更高的速度增长。从1965年到1970年,在短短的五年时间里,日本政府的租税、印花税收入增长了1.4倍,年增长率超过了19%。[47]应该说,充裕的国家财政是日本政治家实行利益诱导政治的物质基础。利益诱导政治的重要领域是公共工程。在20世纪60年代中期,日本的公共工程预算占全国预算的15%~19%,这几乎是其他主要工业化国家的2倍。[48]显然,没有强大的国家财政作为后盾,这样的预算规模是难以想象的。

  三 如何看待利益诱导政治

  如何看待利益诱导政治,或者如何评价利益诱导政治?本文拟从三个方面来提出一些看法。

  首先,作为一种民主政治的表现形式,在某种程度上,战后日本的利益诱导政治可以视之为外来的民主制度和当时日本社会现实仓促结合的结果,因而其展示出来的面貌显得粗糙而急功近利。

  众所周知,第二次世界大战之后,美国占领军强制日本政府进行民主改革。这样,在短时间内,日本民主制度的框架从形式上得以确立。但是,在现实中,通过什么方式来体现和实施上述制度,却需要在实践中摸索。事实上,在战后初期的选举中,贿选成风。著名记者渡边恒雄在自己的回忆录中提到了20世纪50年代选举的情形。有一次,他去为福田赳夫(战后日本政治家,1978年~1980年任首相)拉票,觉得“参加选举活动是一种最好的学习,通过它可以了解政治的实态,因为可以亲眼看到选民有着怎样的表情、说着怎样的话语、表现了怎样的反应”,然而实际情况和他的想象相距甚远:“我去了选举事务所,看到有个人正在吃肉排盖饭。交换了名片,才知道此人是《上毛新闻》的社长,他正在为福田助选。人们可以随便吃免费的肉排盖饭,但吃了肉排盖饭,到选举的时候票就没的跑了。听说一天要准备1000份盖饭呢。”[49]可以说,这就是日本当时选举的实际情况。在这一方面,田中角荣也是一样。他在初期的竞选活动中经常请客吃饭,大摆宴席,甚至还为有的选民提供色情服务。

  但是,赤裸裸的贿选并非长久之计。一方面,贿选受到法律的限制。由于违反选举法,1952年大选,支持田中竞选的自由党主要人物被拘留;1955年大选,负责田中竞选的多名中坚人物被逮捕。在这种情况下,田中不得不要求其后援会——越山会停止以贿选为主要方式的竞选活动,而考虑采用其他策略:“越山会组织原理的改变可能意外地产生于从违反选举法中学到的东西”。[50]另一方面,贿选需要大量的资金,这是一般人所承受不起的。田中在日本战败的时候发了横财,但1946年大选就挥霍殆尽,1949年大选甚至需要借债参加竞选。一项20世纪七十年代的研究表明,普通自民党议员的日常应酬,其数目就相当惊人:一个月需要花费150多万元,[51]这对于一个普通的议员来说也绝不是轻松的负担。以2004年为例,普通议员的月工资只有130万日元,加上奖金,每个月的收入也只有180万日元。[52]因此,在经常性的选举环境下,考虑到贿选的成本,它只能逐渐被淘汰。

  利益诱导是一种改进型的贿选。它不存在违法的问题,事实上,它经常是通过国家立法的形式来实现的;同时,它巧妙地利用了国家的财政力量来为个人的政治目的服务,而国家财政虽然不是取之不竭,但至少可以维持相当长的时间。不过,如果追根溯源的话,可以说,利益诱导虽然不是贿选,但是二者距离很近,它脱胎于贿选。

  正是由于这种较低层次的民主政治实践,在战后日本的政治环境中,选民往往对民主政治抱有过度的奢望,特别是物质方面的奢望,而政治家则倾向于哗众取宠,在短期的物质利益上投选民之所好。从人类历史来看,“利”的手段和“威”的手段是最为基本的两种政治手段。战前日本政治多采用后一种,即高压的手段;而战后日本政治则多采用前一种,即利诱的手段。但是,一个国家的政治,不管是过分依赖“利”的手段或者过分依赖“威”的手段,其在本质上是一样的,这就是抹杀了民众的主体性和能动性。从利益诱导政治可以看到:虽然选民具有强势的一面,这是宪法赋予他的权利,但其参政的水平较低,基本上停留在眼前物质利益的层次,扮演的角色被动,很少对深层次政治问题提出建设性的意见,也就是说,他们对自己的投票权进行了最浅层次的利用。对于这种幼稚政治的危险性,少数政治家是比较清醒的。例如,大平正芳曾经说过:“我讨厌夸张地宣传眼前利益而讨选民的欢心,国民的良识总有一天会对现在的言行作出严正审判。所谓民主主义,应该以国民的良识为基础,如果不负责任的煽动能够永远蛊惑民众,那么我宁愿放弃民主主义。”[53]可是,在利益诱导政治盛行的情况之下,战后日本很难形成一种健康、稳健的政治风气。

  其次,利益诱导政治也在很大程度上反映了民主政治所带来的红利以及所遭遇的困难。

  就短期而言,利益诱导政治改善了偏远地区居民的生活条件,缩小了城乡之间的差别,从而拓展了自民党的支持基础,有效地维护了社会的稳定。以田中的选区为例,其实施的利益诱导政治极大地改变了新潟三区乃至新潟县的面貌,改善了当地的生活状况。新潟号称“雪国”,每年冬天的大雪都严重影响了当地人的生活。田中认为:“因为下雪就闭门不出的想法是可笑的,我们必须建设一个下雪也能外出的城市。”于是,他先后在“三六(1961年)暴雪”、“三八(1963年)暴雪”的时候促使国会同意以国家资金来进行铁道除雪、公路除雪的工程。这样,新潟人在冬天无事可做的状况就成为了历史,他们可以获得除雪的工作,从而赚取报酬。除雪以及融雪的实践,对于越后民众来说,算得上是有史以来的大变革。此外,田中还发挥政治影响力,在新潟县建设了各种名目的大型公共工程,从而使该县的面貌发生了翻天覆地的变化。这些工程主要有:上越新干线、北陆公路、关越公路、长冈新城、长冈技术大学、柏崎核能发电站等。上越新干线被称为“角荣新干线”,在一定程度上依赖于田中角荣的政治力量:“上越新干线之所以能够提早完成,这只能说是由于田中先生的政治力。”[54]上越新干线总共设有8个车站,新潟三区占到了一半,即越后汤泽、浦佐、长冈、燕三条4个车站。除此之外,田中的利益政治渗透到了新潟三区的几乎每一个角落,使选区的民众普遍受益。

  不过,田中的利益诱导政治并非仅仅惠及了新潟县,而是惠及了整个落后地区。对此,日本学者榊原英资就发表评论称:“通过维持农产品价格和兴修地方公共事业两个支柱,战后的自民党政权成功地同时完成了两个矛盾的政治课题:整个国家的经济增长和城市农村差别的缩小。如果说池田勇人和宏池会导演了高速增长的话,那么修正高速增长弊端的任务,就是田中角荣和田中派来完成的。”[55]另一位日本学者也提出:“1955年在保守联合后成立的自由民主党,也是以把大城市的财富分配到地方为主要任务的地方政党。‘分配的政治’为一亿总中流的富裕社会的实现做出了贡献……而真正推行这种分配政治的,不是别人,正是田中角荣。”[56]正是在利益诱导的作用下,农村居民的收入持续增加,甚至一度超过了城市居民:1971年,农民户均收入超过了城市居民;1975年,农民人均收入也超过了城市居民。[57] 日本国民贫富差距的缩小,为维护战后社会的稳定发挥了积极作用。

  但是,任何一种政策、措施,其一要讲究“度”,其二要讲究“时”。遗憾的是,由于惯性或者说惰性的力量,能够敏锐地体察时代的变化而做出改变的事例,极其罕见。从长时段的视角来看,利益诱导政治带来了重大的负面效应。

  其一为落后地区对国家财政的依赖性。以田中为例,其利益诱导政治在改善选区经济状况的同时,也使选区经济患上了公共工程依赖症,或者可以说田中角荣依赖症。1985年田中病倒之后,越山会为了稳定军心,其机关报《月刊越山》在当年6月25日刊登了1985年度新潟三区公共事业费的明细,标题是“由于田中先生的帮助,今年(公共事业经费)也达到了1000亿”。田中秘书山田泰司在新潟县三条市讲演,也首先要向选民强调即使田中“无法工作,公共事业也不会减少”,并且保证“田中先生肯定能够重回工作岗位。”[58]很明显,公共工程成了新潟经济的重要支柱。因此,大多数类似地区不过是依靠利益诱导来输血,却没有培育出自己的造血功能。在国家财政无力进行大规模建设的时候,相关地区迅速走向凋敝。

  其二为对日本经济的破坏性。正如前文所提到的,利益诱导政治是以国家财政的充裕为前提的,因而它是日本经济高速增长、自民党长期执政的伴生物,是一定历史条件下的产物。然而,利益诱导政治类似毒品,政治家和选民一经腐蚀,就很容易上瘾。直至今日,利益诱导政治的思维惯性依然影响着为数不少的政治家。他们没有看到,或者不愿意看到,日本的经济环境已经发生了巨大的变化。其中一个主要的表现是:以国家投资进行的公共工程,对经济的拉动作用越来越不明显。一种观点认为:“90年代的投资效果,大约只有60年代高速经济增长期的五分之一。”[59]这意味着,大量的公共工程建设造成了资源的巨大浪费,越来越成为社会的沉重负担。日本政府积累的巨额债务,其中就有很大一部分来自没有经济效益的公共工程。截至2012年3月末,日本债务总额达到了9,599,503亿日元[60],其严重程度超过了任何一个发达的资本主义国家。

  第三,评价利益诱导政治的一个很重要方面来自道德方面的审视。从个人层面上而言,战后日本政治家在推行利益诱导的时候,往往带有自肥的动机和目的,既有政治的,更有经济的,这是最为日本媒体诟病的地方。利益诱导不仅仅是政治家获得政治支持的手段,它也是政治家获得经济利益的手段。就田中角荣而言,其政治资金以及个人财富的来源是多方面的,例如股票投资、房地产投机等,但不容否认的是,利益诱导政治也是其聚敛个人财富的重要渠道。田中的秘书早坂茂三承认,田中每介绍一个工程,就可以获得2%的提成作为中介费。[61]长冈的一位土建业者说:“土建业者的高层当然要提供政治献金。此外,我听说还有工程谢礼金。这部分钱通过多报工人人数而产生的工资差额来筹措。关于谢礼,一种说法是工程费的2%—3%。如果是分包的话,不需要出这部分钱,但工程单价就被压缩了。”[62]对于动辄上百亿日元的公共工程建设费,上述提成相当可观。这是利益诱导政治最容易受到批判的一面,它严重影响了政治家所应该占据的道德高度。

  关于战后日本政治的思考

  利益诱导是战后日本实践民主政治的形式,如果简要概括其特点的话,可以称之为一种轻易的民主形式。这表现在三个方面。其一,美国占领军把民主制度“赐予”了日本国民,使他们几乎在一夜之间,就获得了许多国家几个世纪不曾获得的民主和自由;其二,战后日本良好的经济形势,使国家有充足的资源可以经由政治的渠道来分配,因此政治抉择相对简单和轻松;其三,选民主要关心自己短期的物质利益,政治家只需要对类似贿选的东西简单包装,就能够应付选举。一句话,战后日本的利益诱导政治是顺境下的产物。因此之故,早期的利益诱导政治很少遇到抵抗、反对和挫折,很快就成为日本政界的潮流和风气。与此同时,日本的民主政治看起来运行得也十分顺畅。

  但是,中国思想家老子有言:多易必多难。长期的利益诱导政治实践,也酿成了日本政治经济的许多深层次问题:政治腐败、经济效率低下、政府债台高筑、改革举步维艰。因此,自上个世纪九十年代之后,虽然客观现实已经使利益诱导政治呈现昨日黄花之态,但其带来的一系列弊端却依然看不到解决的曙光。在这样的背景之下,日本的民主制度面临着严峻的挑战。为什么这样说呢?英国哲学家罗素说过:“民主政治如要稳定就一定要成为传统。”[63]战后日本民主有过顺境下的实践,但还缺乏逆境下的实践,它还没有成为传统。在利益诱导政治逐渐淡出历史舞台的时候,日本政治最大的问题就是:政治家依靠什么来号召选民,赢得选举。虽然,在日本政治逐渐摆脱利益诱导的时候,它有可能走向更高的境界,但不容否认的是,它也有可能走向更低的境界,例如战前的极端民族主义。当前日本政治中的一个引人注目的现象是:某些日本政客正在试图通过一些极端的民族主义言行来骗取政治支持。可以说,现在日本的民主政治处于逆境之中,而它只有经过了逆境中的考验,才能逐渐走向完善和成熟。

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  [①] 关于战后日本政治中的利益诱导问题,国内学界的研究尚不多见。王新生在《政治体制与经济现代化》(社会科学文献出版社2002年,第121—123页)一书中归纳了“利益诱导体制”在20世纪五六十年代所发挥的作用:第一,地区开发计划及其实施以及不断增加的公共投资,促进了经济的迅速发展;第二,提高城乡居民消费水准,不断扩大内需,从而为经济的高速增长奠定了一定的基础。第三,将大部分国民纳入自民党支配体制,带来政治的、社会的稳定,为经济高速增长创造了较好的政治环境。徐万胜的《利益诱导与自民党政权——以自民党农林族议员为视角》(《日本学刊》2002年第3期,第41—54页)认为,利益诱导是自民党有效统合社会各阶层的重要手段;其《论利益集团与日本民主党政权》(《日本学刊》2011年第2期,第14—26页)则探讨了利益集团与民主党政权之间的关系。

  [②] 该观点是诠释自民党长期政权的重要观点之一,可以参见【日】石川真澄·広瀬道貞:《自民党:長期支配の構造》,岩波書店1989年;【美】Calder, Kent E. Crisis and Compensation: Public Policy and Political Stability in Japan, 1949-1986. Princeton: Princeton University Press. 1988.

  [③] 【日】早坂茂三:《田中角荣秘闻》,赵宝智、张学之译,中国文联出版公司1989年,第175页。

  [④] 《越後タイムス》1952年5月11日。

  [⑤] 【日】小林吉弥:《実録·角栄がゆくー三十年間の全演説再録》,徳間書店1983年,第24頁。

  [⑥] 《越後タイムス》1952年8月24日。

  [⑦] 所谓个人后援会,是战后日本政治家为了竞选国会议员而在选区设立的支持者组织:“后援会是战后日本的一种别具特色的组织,它是联系议员和选民的敛票组织。” (【日】神島二郎編:《現代日本の政治構造》,法律文化社1985年,第62頁。)

  [⑧] 【日】新潟日報社編:《ザ·越山会》,新潟日報事業社2004年,第84頁。

  [⑨] 所谓陈情,从字面意思来理解,就是“陈述实情,要求官方机构予以妥善处理”(《广辞苑》第四版)。不过,一般而言,这种实情并非寻常,因而确切地说,“陈情就是说明挫折和苦难的实情。”(【日】京極純一:《日本の政治》,東京大学出版会1983年,第264頁。)田中十分重视选民的陈情,并乐此不疲。田中每天早上都要会见几十个人,其中半数以上是新潟选区的人。在田中当了总理之后,有人对他提出忠告:“今后必须考虑日本全体的事情,对于故乡的陈情就不要管了吧。”没想到田中脸色通红,十分生气:“其它的可以改,就这一点没法改。这是我的靠山。”(【日】水木楊:《田中角栄——その巨悪と巨善》,文芸春秋2001年,第95頁。)田中甚至认为陈情是民主主义的表现形式。他说:“在现代议会制民主主义制度下,陈情是主权者一种必要的不可或缺的权力行使。这不是也可以说是一种建议吗?国民向立法机关或者行政机关提出社会生活中的各种问题,难道不是极为当然而妥当吗?传媒宣传的勾结的温床啊、贿赂啊、利权啊等等,到底在说什么呀。这和股东大会上股东们发表意见是一样的,也和董事会上要求累计投票权是一样的。我们是选民选出来的,所以我们在任何时候都得倾听他们的请愿和陈情。对于国民而言,这也是宪法赋予他们的大权。”(【日】佐藤昭子:《田中角栄 私が最後に伝えたいこと》,経済界2005年, 第95頁。)

  [⑩] 【日】早野透:《田中角栄と“戦後”の精神》,朝日新聞社1995年,第148、149頁。

  [11] 美国洛克希德公司于1976年被发现的行贿丑闻。其中,田中角荣也是该公司的行贿对象之一,他后来被判有罪。

  [12] 【日】新潟日報社編:《ザ·越山会》,新潟日報事業社2004年,第298頁。

  [13] 【日】新潟日報社編:《ザ·越山会》,新潟日報事業社2004年,第295—296頁。

  [14] 【日】早坂茂三:《田中角荣秘闻》,赵宝智、张学之译,中国文联出版公司1989年,第206页。

  [15] 相关数字参见【日】情報研究所:《田中角栄データ集》,株式会社データハウス1993年,第145頁;井芹浩文:《派閥再編成》,中央公論社1988年,第167頁。

  [16] 【日】京極純一:《日本の政治》,東京大学出版会1983年,第261頁。

  [17] 【日】淺川博忠:《自民党·ナンバー2の研究》,講談社2002年,第125頁。

  [18] 【日】新潟日報社編:《ザ·越山会》,新潟日報事業社2004年, 第46頁。

  [19] 【日】田原総一朗:《日本の政治 田中角栄·角栄以後》,講談社2002年,第175頁。

  [20] 【日】田原総一朗:《日本の政治 田中角栄·角栄以後》,講談社2002年,第178頁。

  [21] 【日】田原総一朗:《日本の政治 田中角栄·角栄以後》,講談社2002年,第183頁。

  [22] 【日】新潟日報社報道部編:《宰相田中角栄の真実》,新潟日報事業社2006年,第160頁。

  [23] 【日】早坂茂三:《政治家田中角栄》,中央公论社1987年,第15页。

  [24] 【日】金子宏ほか編:《法律学小辞典(第3版)》,有斐閣1999年,第154頁。

  [25] 【日】早坂茂三:《政治家田中角栄》,中央公論社1987年,第81頁。

  [26] 【日】早坂茂三:《政治家田中角栄》,中央公論社1987年,第87—90頁。

  [27] 【日】早坂茂三:《政治家田中角栄》,中央公論社1987年,第81頁。

  [28] 【日】渡辺昭夫編:《戦後日本の宰相たち》,中央公論社1995年,第222頁。

  [29] 【日】早坂茂三:《政治家田中角栄》,中央公論社1987年,第82頁。

  [30] 【日】新潟日報報道部編:《宰相田中角栄の真実》,新潟日報事業社2006年,第131頁。

  [31] 【日】NHK取材班:《戦後50年 その時日本は》第4巻,日本放送出版協会1996年,第248頁。

  [32] 【日】NHK取材班:《戦後50年 その時日本は》第4巻,日本放送出版協会1996年,第252頁。

  [33] 【日】藤原弘達:《角栄、もういいかげんにせんかい》,講談社1984年,第140頁。

  [34] 【日】汤浅博:《国会“议员族”》,教育社1986年,第97頁。

  [35] 【日】新潟日報社編:《ザ·越山会》,新潟日報事業社2004年,第270頁。

  [36] 【日】NHK取材班:《戦後50年 その時日本は》第4巻,日本放送出版協会1996年,第285頁。

  [37] 【日】藤原弘达:《角栄、もういいかげんにせんかい》,講談社1984年,第135—136頁。

  [38] 【日】早野透:《田中角栄と‘戦後’の精神》,朝日新聞社1995年,第149頁。

  [39] 《越後タイムス》1948年7月25日。

  [40] 【日】早坂茂三:《政治家田中角栄》,中央公論社1987年,第67頁。

  [41] 【日】北村公彦ほか編:《現代日本政党史録第5巻 55体制以後の政党政治》,第一法規株式会社2004年,第411—412頁。

  [42] 【英】安德鲁?海伍德 :《政治学》第二版,张立鹏译,中国人民大学出版社2006年,第241页。

  [43] 【日】香山健一:《日本の政党の組織モデル》,《社会意識研究会報告書56—3 日本の政治文化に関する調査》,財団法人産業研究所1982年,第98頁。

  [44] 【日】石田雄:《一身にして二生、一人にして両身》,岩波書店2006年,第113頁。

  [45] 【日】石田雄:《一身にして二生、一人にして両身》,岩波書店2006年,第85頁。

  [46] 【日】晖峻众三编著:《日本农业150年(1850~2000)》,胡浩等译,中国农业大学出版社2011年,第97页。

  [47] 根据加藤弘之、丁红卫著:《日本经济新论——日中比较的视点》,中国市场出版社2008年,第54页图表算出。

  [48] 【美】T.J.彭佩尔:《体制转型——日本政治经济学的比较动态研究》,徐正源、余红放译,中国人民大学出版社2011年,第85页。

  [49]【日】伊藤隆·御厨貴·飯尾潤:《渡辺恒雄回顧録》,中央公論新社2000年,第251頁。

  [50] 【日】新潟日報社編:《ザ·越山会》,新潟日報事業社2004年,第93頁。

  [51] 【日】殿冈昭郎:《关于政治家金钱的研究》,《文艺春秋》1975年6月号,第181页。

  [52] 见日本参议院网页:http://www.sangiin.go.jp/japanese/goiken_gositumon/faq/a08.html#A07。

  [53] 【日】大平正芳回想录刊行会:《大平正芳回想录 传记篇》,鹿岛出版会1982年,第155頁。

  [54] 【日】小林吉弥:《実録·越山会》,双叶社1979年,第232頁。

  [55] 【日】榊原英资:《政権交代》,文芸春秋2008年,第41—42頁。

  [56] 【日】米田雅子:《田中角栄と国土建設――“列島改造論”を超えて》,中央公論新社2003年,第111頁。

  [57] 【日】榊原英资:《政権交代》,文芸春秋2008年,第40頁。

  [58] 《月刊越山》1985年8月25日。

  [59] 【日】米田雅子:《田中角栄と国土建設――“列島改造論”を超えて》,中央公論新社2003年,第153頁。

  [60] 见日本财务省网页:http://www.mof.go.jp/jgbs/reference/gbb/2403.html。

  [61] 【日】早坂茂三:《政治家は“悪党”に限る》,集英社1998年,第32頁。

  [62] 【日】田原総一朗:《日本の政治——田中角栄·角栄以後》, 講談社2002年, 第206頁。

  [63] 【英】伯特兰·罗素:《权力论 新社会分析》,吴友三译,商务印书馆1991年,第143页。

(摘自:《史学理论研究》2013年第2期)