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English Russian 关于我们 2011年12月26日 星期日
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常士訚:多民族发展中国家的族际合作治理——以亚非发展中国家为例

  多民族发展中国家是一个既与多民族发达国家相对,也与单一民族的发展中国家相对的政治共同体。这些政治共同体的民族国家建构还不成熟,内部为多重文化因素重叠所困。面对外部世界,尤其发达国家的挑战,这些国家在国际环境能够生存与发展的前提条件是自身内部的民族共生共存。在此背景下,这些国家将国家治理作为重要的政治主题,而族际合作治理作为一种新的实践和理念也就构成了其中的重要环节。亚洲和非洲一些国家在取得独立后,在此方面进行了带有各自特点的实践,为发展中国家治理增加了新的内容。运用定性分析和比较政治学方法,对多民族发展中国家治理中的族际合作治理的内涵、运行机制、表现形式和不同类型的研究,反映出族际合作治理对推进这些国家的民族共生与合作具有重要的价值。

  关键词:多民族发展中国家 国家建构 国家治理 族际合作

  自20世纪80年代后期苏联和东欧等国家发生剧变以来,一些多民族国家相继发生了政治动荡,甚至国家分裂。然而也有一些多民族国家民族矛盾得到缓和,重新实现了和平、合作与发展。笔者以为,在处理这些民族的矛盾过程中,多民族发展中国家在各自的国家治理体系中已经安排或建立起来的族际合作治理机制发挥了重要作用。在此方面,在亚洲有新加坡的“少数民族团体权益委员会”“宗教和谐总统委员会”“人民协会制度”,马来西亚的“民族政党联盟”,印尼的“建国五原则”,印度的“二级联系网络”“合作联邦制”“合作社”;在非洲有博茨瓦纳的“酋长会议”,索马里的“参与程序”,南非的“种族和解委员会”“合作决策”“参与民主”,尼日利亚的“联邦上诉法院内伊斯兰教法审判庭”,卢旺达的“社区发展委员会”等,较为典型。

  实际上,就政治学或比较政治学研究领域而言,不少学者结合多民族国家,尤其多民族发展中国家的实际,进行了富有开创性的研究。提出了“协和民主”“大联合内阁”“比例代表制”“聚合式民主”“权力分享”“合作式权力转移”“跨族联盟”“跨族投票”等新的概念和新的制度设计,在这些研究中都蕴含了大量有关族际合作治理的设计和思考。

  鉴于上述理论和实践,笔者尝试地提出了族际合作治理概念,并对其做一初步探讨以求教于方家。

一、族际合作治理的涵义

  亚、非等地的殖民地从宗主国的统治下获得独立并建立国家以来,如何将有着不同利益追求和认同的民族群体纳入到一定的政治秩序中,就成为了新生的政权治理国家的重要任务。面对身份不同、文化各异的不同民族群体,如何协调和处理不同民族群体和平共存、合作发展问题也就成为了政府治理活动的主要内容,族际合作治理应运而生。

  从形式上看,族际合作治理的主体是不同的民族群体。族际合作似乎是民族群体自发组织的一种合作活动。如是推演,族际合作治理似乎成为了没有政府参与其中的、仅仅由民族群体自发之组织的治理活动。然而,从现实角度看,在今天的世界上,没有脱离了国家的民族群体,同样也没有离开了国家的族际政治。尤其对于后发展国家而言,国家的重要地位决定了多民族群体更多是通过一定的政治力量作用而共生于一定的领土之内,共处在一定的政府管辖之下。因而族际政治在受到民族群体之间复杂多样关系制约的同时,也日益受到了政府、政党等政治上层建筑的影响。因此,民族群体的利益保护和权利同样也离不开国家或政治上层建筑的力量和作用。同时,也不能不看到,在现代化和市场经济背景下,一些发展中国家的不同民族群体被动员起来,参与到了现代化和国家建设中去。对自身权益的关注使他们也成为了国家治理中的参与者,由此也进一步影响了国家治理理论的发展。而已经步入到后工业社会的西方国家,在回归社会的影响下,一种新自由主义的公共管理理论应运而生。克赫(Beate Kohler-Koch)认为,所谓的治理就是“将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段,以及将多元社会利益转化为统一行动,并实现社会主体的服从”。 即治理就是一种自下而上的过程。彼德(Guy Peters)认为,治理是在多元行动者合作基础上,为实现管理社会的一种运行过程。联合国组织在对治理涵义的解释上认为,“治理是指一套价值、政策和制度的系统,在这套系统中,一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策,以达成相互理解、取得共识和采取行动的过程”。 上述公共治理的理论传入到了非西方国家,并对非西方国家的治理理念和实践构成了不同程度的影响。然而,如果按照这样一种思路治理,势必带来公共权力的弱化和多元群体的强化。今天不少非西方国家,尤其是非洲国家,社会本身就高度异质化,再弱化国家在治理中的积极作用,反而使国家走向败政或乱政。而不少东南亚国家之所以在20世纪苏联和东欧国家剧变中保持了统一和发展,不能不和国家在其中的重要作用联系在一起。

  实际上,在不少发展中国家,稳定和发展是这些国家的第一要务,国家利益的考量有着举足轻重的地位,由此也决定了在这些国家中,政府和政党对这些国家的民族群体有着不同程度的重要影响。因此,族际合作治理决不是排除了政府在其中发挥重要角色的族际间行为,而是由政府参与并发挥作用,有不同族群参与的一种治理活动。一方面,多民族发展中国家依然是国内秩序、公共物品、国家安全的提供者和维护者,政府扮演着重要的角色。因而把弱政府的多元治理观点运用到这些国家的实践不过是一种幻想。另一方面,在现代化的推动下,社会内部的不同群体,特别是不同的民族群体的竞争,促进了不同民族群体的政治参与热情,这些群体不再是政治的局外人,而是公共事务的参与者。传统的仅靠来自国家的治理活动已经捉襟见肘,只有通过一定的平台和机制设立,把不同民族吸纳进治理体系和治理活动中,才能有效地缓和并最终解决不同民族群体之间的矛盾和冲突,促进族际合作发展。因此,族际合作必须同时包括民族群体参与、政府发挥积极重要作用这两方面的要素。

  从族际合作中的主体自身状况看,多民族发展中国家的不同民族群体在经济上、文化上和身份认同上存在着种种实际差别,甚至内部存在着难以克服的矛盾和冲突。不同民族之间、不同民族与国家之间的合作能否实现和巩固,存在着很多的不确定因素。因而,族际合作存在着相当的复杂性和艰难度。就族际合作中民族群体的实力状况而言,尽管不少多民族发展中国家独立后确立了民族平等原则,为族际合作奠定了法制和政治基础,但不同民族群体在规模、人口、资源优势、政治影响力等诸多方面存在着实际的差别。优势的民族群体为了维护自己的地位而不愿使自己的利益被异己的民族群体分享,而弱势的民族群体也凭借自己的某种优势据理力争,双方处在矛盾之中。然而,彼此之间的相互需要又使他们在某些方面存在着合作的可能。这种既矛盾又合作的条件致使族际合作充满了变数;从合作的规模和针对的目标上看,不排除“合谋”性的族际合作。一些民族群体情谊相投,历史相通,容易产生合作。尤其当着合作的主体在历史和现实中都受到中央政府的打压和不公正对待时,更容易联合起来对抗政府,如现今缅甸北部的一些山地民族为了维护其各自的利益而联合起来对付政府军。也有的民族群体与自己同命相连的民族群体联合起来,共同对付与自己竞争或敌对的民族群体或国家,以便寻求在政治生活中获得一席之地。从国家与优势民族群体关系而言,由于国家是现实的,从不少国家的政治实践看,国家不仅是一定的经济上占统治地位的阶级的国家,而且往往也是由具有一定政治的或经济优势的民族群体影响的国家。一些民族群体控制国家后,国家和这一民族群体之间形成了某种合作关系,甚至成为了某一民族群体的工具,那些异己的民族被排斥在外或处于边缘地位上,由此引起了这些民族群体的强烈不满,甚至反抗。

  族际关系中的不同民族群体实力、地位、政治倾向的复杂性决定了多民族发展中国家族际合作治理的复杂性。它在某个时期是稳定的,也可能在某个时期是功利的、不稳定的、波动的。而当陷入后者时,对多民族国家的政治稳定,甚至区域或国际政治秩序都产生重要影响。因而为了保证族际合作能够处在一种相对的稳定的状态下,不少国家通过宪法、法律和各种政治制度,一方面对民族群体的权利和利益做出恰当的安排,以帮助这些民族群体尽快发展起来,以赶上与优势民族群体的发展水平,缩小彼此之间的实际差别;一方面也将政府的行为纳入到一定的法制规范中。由此,族际合作治理不仅仅是一种“技术”,同时它也是一种治理机制。

  最后,就族际合作的本质要求而言,族际合作中的主体各有自己的利益偏好。不同的偏好会使族际关系陷入到矛盾之中,然而各方的利益实现又离不开彼此的合作。发展族际合作,化解族际冲突也就成为了不同民族群体共存和发展的最好选项,这正符合了合作的本质。即合作就是一种共同行动。要达到这样的目的,既需要道德上的自律,并在共同的目标下结合起来,彼此信任并形成一种共有文化;另一方面,通过法律的、制度的和治理机制的安排,促进族际合作治理的发展和巩固。

  基于上述分析,笔者认为,所谓的族际合作治理就是国家和不同民族群体为了实现共同的利益和目标,建立起旨在促进和发展不同民族群体之间,不同民族群体与国家间相互支持、相互信任和相互帮助的机制和过程。不可否认,在多民族发展中国家,存在着作为民间的族际合作活动和行为。但只有在有国家支持和保证的条件下,才能发展一种更为稳定的、并对全局具有重要影响的族际合作。有鉴于此,族际合作治理有两层涵义:其一,从制度和机制角度说,指的是建立了由政府和不同民族群体共同参与的合作体系和机制;其二,从过程意义上看,指的是围绕共同利益和目标,针对不同民族群体之间、民族群体与国家合作中出现的共同问题和事务而展开的协调和管理活动。

二、族际合作治理的表现形式

  在当代不少多民族发展中国家的治理活动中,族际合作治理已构成了国家治理体系和活动的一个环节,并在如下几个方面得到了展开:

  (一)包容性价值观念建构

  多民族发展中国家内部存在着不同的民族或宗教群体,整个国家共同文化基础脆弱。要把这些认同各异的民族群体组织起来,就需要建立一种为各个民族或宗教群体可以接受的包容性价值。从内容上看,这种价值往往以最初的开国领袖、杰出的政治家的思想作为重要内容,如印度的甘地 (Indira Gandhi)、尼赫鲁(Jawaharrlal Nehru),印度尼西亚的苏加诺(Sukamo),越南的胡志明(Hǒ Chí Minh),巴基斯坦的真纳(Mohammad Ali Jinnah),新南非的曼德拉(Nelson Mandela)等杰出的政治家提出的重要理论和思想,均构成了这些国家一定时期价值的重要内容,不仅为这些国家独立后的相当时期的思想意识形态奠定了基础,而且也对这些国家不少民族群体的传统的价值观的转变提供了一定的发展方向。此外,一定的政党能够顺应形势,根据不同民族群体的利益要求,提出一系列的纲领、主张和政策,得到了不同民族群体的认同。在此纲领和政策指导下,不同民族群体超越了自我认同,实现了不同民族群体的合作与发展。例如,1991年新加坡人民行动党政府提出了《共同价值》,为新加坡这样一个为不同种族和谐共存奠定了基础。

  (二)确定和维护平等原则

  对多民族发展中国家而言,价值原则包括如公平正义、包容差异、平等自由等原则,其中民族平等原则对多民族共存与合作有着重要的意义。众所周知,在现代一些发展中国家,如旧南非,分裂前的苏丹,都曾经出现过民族歧视、民族隔离、民族排斥、民族同化等政策。这些政策并没有起到维护国家的稳定和统一的作用,相反受到来自不同民族群体的抵制和反抗,同时也使这些国家的人权记录和国际形象大为降低。而就大多数国家而言,由于将民族平等原则置于重要地位,有力地促进了这些国家不同民族群体的共存与合作。需要指出的是,民族平等原则的实现从来是现实的。由于不同民族群体在经济上、文化上和政治上存在着诸多的差别,甚至一些差别威胁着国家的统一和安全。要减少这种实质上的不平等,就需要对那些发展比较落后的民族群体予以一定的特别对待,通过缩小差别,为不同民族之间进行合作提供共同的基础。一些国家,如印度尼西亚、新加坡、泰国都对少数民族提供了更多的发展性政策,以帮助那里的民族群体发展经济和文化,使他们能够参与到整个国家的经济和社会发展中来。

  此外,民族平等原则也受到各种历史和现实条件的制约。近代以来殖民主义者人为的划定边界,给一些国家埋下了日后族际政治风险的种子。今天非洲和亚洲的不少国家,由于历史上的殖民主义的人为划界制造了大量的跨界民族。当这些国家独立后,不少民族被强行地划入到以其他民族为主体的国家中,从而中断了与同宗国家的自然联系,成为身处国家的少数民族。当相邻的两国发生矛盾冲突或者相邻的两国都在提防对方强大而威胁到自身安全时,邻国就会以自己的同宗民族群体遭受不公为由,与其相邻国家陷入交恶状态;或者处在该国的少数民族由于受到了所在国政府的不公或是寻求自己的最大的自治时,则求助和投靠同宗国家,甚至希望同宗国家或国际社会进行干预和保护,以实现自己的权利,甚至更大的自治;一些少数民族为了维护自身作为相对弱势的群体的生存和发展,就会在一定国家的区域内强化自身的身份圈,并希望依靠这个群体来实现自保,但由此一来也进一步加剧了与所在国家或其他民族群体的矛盾冲突。在这种条件下,多民族国家既要坚持民族平等原则,切实使少数民族感受到所在国家对他们的尊重和帮助,逐渐培育起他们对所在国家的国家认同和政治认同,以实现不同民族的和平共存,相互合作。同时,多民族发展中国家也要对一切民族歧视的行为和民族分离主义的行为展开斗争,以维护民族平等原则的崇高地位,并巩固和实现民族平等。

  (三)协商治理

  多民族发展中国家的合作治理首先是“合”。要使具有不同利益要求的不同民族群体能够“合”到一起,共同行动,其中需要诸多的协商工作进行。多民族发展中国家发展了两种不同形式的协商:一种是自上而下的协商。在这种协商中,政府与不同民族群体代表进行协商,政府注意吸纳不同民族群体于一定的机构中,通过倾听民族群体代表的意见交流认识、进行沟通、形成共识,并在新的基础上强化共识、化解矛盾、实现族际合作。如在马来西亚、新加坡等国家的制度安排中,通过吸纳一定的政党或宗教群体代表参与到议会或政府工作,既表示了对民族群体的“承认”和尊重,同时又为民族群体表达自己的利益诉求提供了对话机制。作为决策者如政党或政府首脑、国家元首了解到了不同民族群体的利益偏好,修正了原有的政策不足,制定了更能满足民族群体利益要求的政策,从而推进了族际合作治理。 与之不同的是自下而上的协商。这里的“下”主要表现为各种不同的团体和政党。他们通过一定的渠道参与到政治生活中来,经过民主的“共识”生成机制转变为公共政策,维护和促进族际合作。在这种合作中,政府或统治集团受到新的“共识”约束,并按照不同民族群体之间达成的共治,行使管理国家的权力,维护他们之间的合作。20世纪80年代,经历了伊迪·阿明(Idi Amin)和奥博特二世(Apollo Milton Obote)政权之后,乌干达政府在民主力量的影响下推行了分权化改革。在权力下放中,乌干达发展了基层的参与性民主。20世纪90年代的南非,建立了由政府人员,地方部落首脑、区委委员、群体代表组成的“论坛”,论坛的主旨就是促进不同种族之间的“合作”。在多民族发展中国家,是自上而下的,还是自下而上的族际合作治理,在不同国家可能各有侧重,但也会是两者结合的,即通过族际协商治理,化解族际合作矛盾和危机,达到族际合作的目的。

  (四)培育族际合作文明

  多民族发展中国家的族际合作治理离不开族际政治文明的建设。这种文明是一种不同民族群体在处理彼此关系上的一种包容的、相互尊重的进步状态,也是支持多民族发展中国家族际合作治理的精神的和社会的力量源泉。在东南亚传统社会中,农业文明既带来了这一地区社群主义的发展,也培育了人们之间的守望相助、彼此包容的文化环境。伊斯兰教、儒家文化和佛教思想中的“包容”和“合作”理念为这一地区的族际合作治理奠定了文化土壤。在现代化发展和市场经济的扩张面前,不同地区间经济和文化往来的加强,大量的“陌生人”或“他者”出现在生活中,在共同的交往和对现代化建设的参与中,他们已经成为所在国家的一员。在新加坡这样一个多种族的社会中,不同种族在长期的交往和接触中,已经相互镶嵌在了一起,共同促进了新加坡的经济和社会的发展。

  (五)归位性治理

  在多民族发展中国家,民族和民族之间、民族和国家之间、民族群体和个人之间、不同社会群体之间不可避免地存在着矛盾,甚至冲突。所谓的“冲突”(conflict)指的是具有不同观点和原则的人们之间的主动不一致,也指两个或更多的团体或国家之间的战争。具体到民族之间,按照俄罗斯学者B.A.季什科夫的解释,指的是“一定程度上的社会抵抗,是有组织的政治行为、社会运动、群众骚乱、分离主义行动,甚至内战,其对抗是发展在民族的一致性范围内”。 冲突的出现总是意味着一种离心性行为的产生,并对族际合作带来不利的影响。而对冲突的解决实质上是对离心性行为的一种纠正,并使那些可能或已经存在的“离心”性的行为重归和平共存,甚至走向相互合作的一种制度安排,这里有几个方面:

  其一,预先处理机制。即在冲突和矛盾未扩展前,通过积极的沟通机制,将矛盾控制在萌芽状况,防止潜在的族际冲突变为显性的冲突。20世纪60年代新加坡独立后,很多华人希望立华语为官方语言。李光耀力排众议,选择英语作为官方语言,而将其他民族类语言作为第二语言,化解了不同语言群体的矛盾冲突。印度是一个多语言、多宗教的国家,很难建立中央集权制度。20世纪50年代,印度政府通过民主机制,采取了“灵活的语言政策”, 根据各邦的语言权力要求,建立了适合于印度的联邦制度。既维护了各个不同语言邦的权力,也保证了印度不同语言邦在统一的制度下的“联合”。南非长期以来就存在着黑人和白人两大种族的矛盾,20世纪80年代末,在国际压力和国内不同派别的压力下,黑人种族的代表曼德拉和白人种族代表德克勒克(Frederik Willem de Klerk)为了南非的未来捐弃前嫌,围绕新南非的建设主动接触商谈,在他们的努力下,说服了各主要政党和同盟组织,防止了大规模的冲突和国家分裂,促进了种族和解,走向了种族合作。

  其二,打击极端主义和恐怖主义势力。在当代多民族发展中国家,极端主义势力对多民族发展中国家的族际合作治理构成了严重的威胁。极端主义势力不同于一般的民族、宗教冲突。如果说一般的民族或宗教冲突在一定的条件下有实现妥协和和解的可能,如卢旺达冲突中的图西族和胡图族在联合国和各种外界力量的作用下,最终实现了“和解”。而极端主义势力不同,为了实现自己狭隘的利益和政治目标,不惜采用反社会、反人类的极端主义行为,否定“他者”的存在和利益,甚至否定他者的生命;在手段上,极端主义采取暴力和恐怖手段对待社会和人类安全,目的就是迫使当局做出原本不会做的事情,其中,如改变政治态度或对内、对外政策,制造各种恐惧,破坏民族团结与合作,阻碍国家统一,从事国家分裂活动,或试图通过极端方式建立独立国家,如近年活跃在也门和中东以建立“伊斯兰教国”为目标的活动就是典型。对于这样的极端主义活动,中东不少国家和国际社会采取了联合打击活动,有效地扼制了其蔓延趋势,对维护中东地区的局势和国家的政治稳定具有重要价值,也对不同民族或教派的和平共存创造了条件。

三、族际合作治理的类型

  在多民族发展中国家,国家与社会之间存在着复杂的关系,其中国家与由多民族群体构成的社会之间的强、弱状况对族际合作治理具有重要影响:

  第一种是强国家—弱社会的状况。在这种状况下,所谓的“强”国家,主要指以一定的强势力量为核心的国家,所谓的“弱”社会主要指社会处在对国家的依附状态下。在这里有两类形态:一是国家以全权代表而对待社会,使国内的少数民族群体处在被同化或排斥的状态下。在这种状况中,国家以同质化取代差异和多元。1938年,泰国披汶·颂堪的“国家主义政策”即为代表。二是统合主义方式,国家将社会置于到自己管理之下,但不是否定社会和其中的多元文化群体,而是使其中的民族群体成为整个国家体系中的一个功能性组织。统合主义方式中一元占有绝对地位,但从功能需要出发,又与多元的民族群体形成不同的合作形式:中心吸纳,即通过一定的组织,如政党、议会等将不同民族代表吸纳其中,不同政党既可以在这一平台上实现对话与制衡,政府又可以借用这一平台实现对多元的民族或宗教群体控制和影响,双方通过遵守宪法和法律实现合作;结构性分权,即通过宪法和法律,承认少数民族群体在其生活的区域拥有一定的自治权,这种形式大量存在于今天的东南亚国家,如马来西亚、缅甸、泰国、印度尼西亚、菲律宾等国家。

  第二种是强社会—弱国家关系。在这种形式中,社会被部落、教派力量所充斥,国家不过是诸多群体中的一个力量。强大的民族群体或宗教群体与地方军阀间相互制衡并结成一定的联盟,政府和支持自己的某些民族群体和派别结成一定的合作关系,这种状况在家族、部落和教派严重的中东国家、非洲国家大量存在。

  第三种为强社会—强国家关系。表现为,一方面社会内部存在着多元的文化群体,但这些文化群体彼此之间相互制约,但已经开放;就强国家而言,国家已经强大,并拥有一定的力量保持对社会的控制。另一方面,由于社会与国家之间的相互制衡,决定了国家和社会之间形成了某种合作治理的局面,这种状况在今天的印度、南非等国家均为代表。由于上述三种不同的形式决定了三种不同的族际合作治理形式。

  (一)强中心族际合作治理

  强国家—弱社会格局又是强中心格局。在这种格局中,某个主体民族长期居住一地,形成了一个国家支持性力量。主体民族与其他少数民族之间在长期的交往中已经共处一体,不仅如此,由于主体民族的支持形成了各自的王朝国家。这些王朝有盛有衰,有合有分,但经过长期的历史发展,已经形成了某种政治文化、官方语言和宗教的优势地位。此外,国家已经拥有了自己的暴力组织和行政管理体系,并辐射到地方去。即使殖民主义曾中断过这些国家的独立发展进程。但外来的力量没有完全解构掉这种优势力量。殖民地民族获得独立后,虽然国家的政体形式发生了变革,但继承下来的某种政治优势依然在多民族国家中发挥着核心和影响作用。如越南、老挝都曾仿效苏联模式,但经过调整,一种以强中心的族际合作治理模式建立和发展起来。

  在强中心的合作治理模式中,一定的政党权威、宗教权威凭借着优势民族群体的支持占据了中心位置并控制了官僚机构,面对国内存在的不同的民族和宗教情况,国家依然采取了纵向的并有一定官方价值影响的合作。同时,通过一定的协商机制,政府在管理中注意吸纳少数民族群体参与其中,共同治理国家和民族地区。这种治理模式在新加坡、马来西亚和印度尼西亚等国家得到具体体现。20世纪90年代,苏联东欧国家解体时,亚洲国家依然取得了骄人的成绩,与这种纵向的合作治理不无关系。

  (二)中心与多元制衡性的族际合作治理

  在多民族发展中国家中,有不少国家是在民族主义的浪潮中建立起来的。在这些国家中,各种部落组织、地方势力集团或宗教教派组织依然保留着自己的传统体制,如有的民族群体依然处在原始公社的阶段上,也有的进入到了封建农奴制度。不同的民族群体各有自己的宗教信仰、生活区域和自己的管理体制。他们聚集一方,既不足以独立,又不能统治或同化其他的民族群体,现代主权国家的建立使他们共存于一个政治共同体中。在这样的国家中,中央政府缺乏自主性,严重的多元制衡环境使其中央权力难以深入到民族地方。这种局面不能不使政府和地方或民族群体之间就共同性事务采取合作治理的方式。

  20世纪70年代的黎巴嫩,内部存在着马龙派基督徒,逊尼派穆斯林,什叶派穆斯林,以及希腊人。这些大的宗教或民族群体各有生活的区块。此外还有大小不同的教派,这种多元的状况使黎巴嫩形成了典型的碎片化格局。自1943年独立到1975年爆发内战。政府权力主要为一种不成文的“民族协定”所规定,按此规定形成了“准总统制”。权力为马龙派总统、逊尼派总理、什叶派立法机构主席以及希腊正教的副主席与副总理所共同掌握,既体现了“民族共治”精神,也能够通过这种彼此制衡,在一个“协定”下彼此合作。

  制衡性合作治理在一些联邦制国家得到不同程度的体现。根据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释,“联邦制是一种区域组织形式,它通过其存在和权威都各自受到宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性和地区多样性同等纳入一个单一的政治体制之中”。 在联邦制国家中,任何一级政府的存在都受到宪法的保护,而不是靠其他组织的批准和授予。西方学者伯吉斯(Burgess)指出:“联邦制精明之处在于它那无限的能力去通融和化解一国之内竞争者甚至是冲突的、政治上有重要地位的各种群体。容忍、尊重、妥协、谈判、相互承认是它的‘口号’,‘联邦’与‘自治’相结合是它的标志。”然而联邦制并不一定意味着就是少数民族的包容机制,甚至一些联邦制本身是否定少数民族群体权利的,如作为领土联邦制典型的美国即是案列。也有的联邦制成为“多数群体”用来“削弱少数民族的权力工具。”

  在联邦制的设计中,确有一些国家通过联邦制或混合联邦制度机制,使少数民族能够在所居住的邦内享有更多的自治权力。这样也就使一些民族群体在宪法和制度的框架内有了宪法和法律赋予的权力,据此在与中央政府或多数人社会制衡的同时,也在一定的范围内实现某种合作。这种状况在“多民族联邦制”和“混合联邦制”中得到了较多的体现。在这些国家中,历史、语言和文化上的差异使它们有了很多的政治和文化资源,并力图通过联邦制来保障他们的权利和利益。金利卡( Will Kymlicka)在研究亚洲国家的联邦制时指出:“亚洲的社群主义更同情一种多民族国家联邦制的思想。因为这种体制为现存的基于共同历史、语言和文化基础上的社群提供了庇护机制。”

  制衡性合作中的各方面并不是静止不动的,当各方力量发生变化,原有的均势打破后,制约性条件发生了变革,合作治理也就面临危机。1946年缅甸独立时,缅甸各方曾在昂山的影响和主持下签订了《彬龙协议》,该协议承诺给予缅甸独立后的少数民族自治权。然而,独立后的政府并没有履行承诺,一些民族群体借此发难。不少民族地方,如克隆、克钦等多个民族群体武装割据,缅甸陷入民族冲突之中,并对缅甸今天的族际政治格局构成了重要影响。在苏丹,部族协商会议是部族协商治理的重要机构,一般由地方政府主持;遇有部族冲突,特别是发生人员伤亡和财产损失之事,通过给钱或给物加以解决,各部酋长签字保证监督协议执行,政府不加干预。这种契约性的矛盾处理方式保证了地区的和平。然而后来随着政府的变化,最初酋长确定的协议失效,民族之间再起冲突。

  (三)多元向心性族际合作治理

  在发展中国家,不同民族群体由于共同的利益和命运的驱使促进了民族群体较为容易形成共识与合作,并由此建立了一定的机制。在这个机制中,现代民主政治与传统的伦理政治结合起来,尽管存在着不同民族群体及其政党的竞争,但一种向心性的族际合作治理机制已经建立并在政治生活中发挥了重要作用。其中,政府或国家领导人发挥着中心引领作用。面对国内复杂的民族问题,政治精英不是出于某个民族群体的狭隘私利为出发点,而要从国家的全局角度出发,平衡各方的利益并努力推进他们之间的合作。

  向心性族际合作治理在霍洛维茨(Donald L.Horowitz)对多民族发展中国家的制度设计中得到了集中体现。在对非洲、亚洲和东欧国家分析中,他指出,战后一些国家在采取民主制后,出现了失败的状况,集中表现为“族群冲突”不断。如何超越这种“冲突”实现族际合作治理?霍洛维茨设计了一种向心的和跨族性民主机制。他指出:“在一个分裂的社会中,族群结盟(Ethnic Affliation)提供了安全、信任、相互帮助感,并保证陌生人一方利益不被忽视。” 由此一种聚合民主(centripetalism)成为多民族国家的制度选择。其基本原理就是强调跨族合作、调适和整合,降低因族性而划分政党的做法。在《冲突中的族群》一书中,霍洛维茨把跨族性适应和调试作为了实现多民族国家政治整合的重要机制。在这种机制中,无论多数人或是少数人,都不固守于自己本群体,而是超越于本群体,实现族群之间的“合作”。

  在多元向心性合作治理中,政党发挥着重要的作用。问题是这个政党是基于种族基础还是跨族的,基于私利的还是公共价值的。前者带有私利性或局部性。如果按照这样一种模式发展民主政治,势必强化民族群体的自我利益,并带来社会内部的离心倾向。相反,多民族国家的民主要实现巩固,就需要建立一种超越种族或民族群体限制的跨族性政党。

  在非洲,绝大多数国家独立很晚,社会一体化程度低,部落传统久远,国家性基础脆弱。这些国家仿效西方民主制度建立了多党政治。然而由于这些政党不少有着部落或部落的背景,因而多党竞争导致了“民族主义冲突”,“投票”演变为了“暴力”。惨痛的教训使非洲国家的政治精英认识到,要使国家成为一个政治共同体,必须对以族群性的或宗教性为背景的政党制度进行变革。为此,一些非洲国家在其宪法和制度设计中,规定政党不再以族群、宗教或其他团体身份认同为基础,而要求政党必须是跨族的、全国性的。目的是使政党真正肩负起代表某一个社会群体的共同利益,以此代表和聚合不同族群、宗教和地区的要求,推进跨族、跨区域的合作。

  在亚洲的印度尼西亚、菲律宾和泰国对政党的地区分布上也做了严格规定。印度尼西亚是多岛国家,由于地理因素带来的社会分散性使这一国家20世纪50年代的民主实验归于失败。苏哈托之后在推行的政治改革中,把建立一个全国性的政党作为重要内容,以使其驾于地方、地区或不同的政党之上。在此2004年出台的规定中,要求全国性政党要在三分之二的省和三分之二省级市中拥有支部。此外,每个市的政党支部至少要拥有1000名党员。在2004年的选举时,不到24个政党能够满足这一要求。在泰国,新的政党必须在指定的每四个地区拥有支部,并规定在所要求的地区6个月内达到5000名注册党员。

四、结 论

  当代多民族发展中国家是在经济一体化、社会一体化与政治一体化相当脆弱的条件下开始起步的。面对内部复合叠加的状态。这些国家的政治精英、政党和政府通过发挥一定的主导作用,而将内部的多元的民族群体集合到了一个共同体中。在独立后的岁月中,这些经历了国家建构和制度建构上对西方的仿效,试图按照西方的多元化和“分权”方式组织国家。然而,对于内部高度异质性的社会状态而言,这种分权加多元的治国理政并没有给这些国家带来更大的利益,相反,更使其中的一些国家内部虚弱,难以聚合。随着发展中国家现代化进程的启动和群体性的崛起,国家也从过去对西方国家政治制度的仿效,追求民主的转型和民主巩固中走了出来,通过提升本国的国家治理而实现发展。发展中国家由此在政治上变得更加自主起来。

  国家治理作为一个新的课题对发展中国家具有着重要的价值和意义。尽管在对“治理”的理解上人们存在着不同的观点,但就基本精神而言,都涉及运用国家权力对内部存在的矛盾进行协调和控制,以保证生活于其中的不同群体,其中包括不同的民族和宗教群体能够和平地生活在一定的秩序之中,从而实现国家和各个不同民族的发展。因此,治理就蕴含了促进对立面共存与合作的因子。显然,多民族发展中国家的国家治理就蕴含族际合作中治理的逻辑。

  多民族发展中国家的族际合作治理是不少多民族国家实践的结果。尽管在各国的实践中表现为不同的形式,发展的程度高低不同,但它均反映了一种新的认识和新的视角。在多民族发展中国家独立后的若干时间中,由于受西方国家“制度”建构或“政体”变革的影响,更多地在“政权”建设上做文章,而穷于治理上下功夫。虽然经过相当时期的国家建设形成了基本的政治秩序,但所形成的政治秩序依然是宏观的,尚在建设中的。然而,为什么基本的政治秩序建立后,民族问题依然连绵不断?从制度的角度看就是有宏观制度而缺乏中观或微观协调机制。宏观的制度难以对复杂的民族问题做出反应,出台相应的政策和治理措施。由此决定了多民族发展中国家除了要加强和完善其宏观制度的建构外,更需要从国家的长治久安、民族共生和共存上安排相应的治理机制,以应对族际政治风险。而在不少发展中国家的族际合作治理机制正可以弥补治理上的存在的不足,缓和族际政治中存在的问题。

  当代多民族国家身处复杂多变的国际形势中,各种国际力量深入多民族国家中,挑战着多民族国家的凝聚力。而族际合作治理尽管存在着很多问题和不足,但无论对多民族发展中国家的统一和国家认同建构,还是对这些国家的族际政治文明的建设都是一个新的实践。

  作者常士訚,天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院教授。地址:天津市,邮编300387。

  摘自:民族研究ENS 5月12日 原文发表于《民族研究》2018年第2期,注释和参考文献删去。