德国财政宪章与欧盟财政框架

　　2023年11月27日，应南京大学-约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心（以下简称“中美中心”）邀请，德国奥斯纳布吕克大学中国法与经济研究中心主任、中国法教席终身教授葛祥林（Georg Michael Gesk）为中心师生作讲座，题为“德国财政宪章与欧盟财政框架”。中美中心副主任、南京大学法学院教授孙雯主持讲座。

主讲人葛祥林

主持人孙雯

　　在讲座中，葛教授分析了德国财政支出中的高比例公债问题、德国政府的预算违宪事件，讨论了宪法对政府举债能力的限制、政党政治对预算权的侵蚀，以及欧盟预算框架与德国公共预算架构在实际应用中面临的挑战。

讲座现场

背景：公共债务与经济发展

德国国家收入、国家支出和公债总额数据

　　葛祥林教授分析了德国财政支出的现状，在全球金融危机和疫情下，德国面临的高公债比的挑战变得更加严峻，传统的以公共预算偿还公债的模式遭到破坏，财政赤字成为关键问题。

　　葛教授提及凯恩斯的理论，强调在市场不景气时增加公共支出的必要性。他评价德国在此方面采取了“谨慎保守”的财政策略，通常选择灾害补助而非积极投资。这种策略在德国进行能源转型时显得不足，可能阻碍跟上中碳/零碳经济的转型步伐，要求政府增加公共支出应对新的经济和环境需求。

德国政府预算违宪暴露的问题

　　在必要的理论铺垫后，葛祥林教授深入分析了德国2022年预算违宪事件及其对政府债务政策的影响。事件源于德国政府为应对疫情，增加600亿欧元联邦预算。后因这些款项未完全使用，政府试图将资金转移至“气候与转型基金”，然而被裁定违宪，导致德国财政部暂停联邦政府各部门的支出授权。

　　葛教授指出，这一事件揭示了德国政府预算管理中的三个关键问题：首先，违反了宪法中“特别困境与财政支出需有特定因果关系”的要求；其次，未遵守宪法规定的年度预算审批程序；最后，违反了宪法规定的年内执行原则。这不仅反映了政党政治对预算权的影响，而且暴露了政府试图规避宪法规定举债限制和预算审查的问题。

联邦政府依年度新起的债务图表

欧盟预算框架和德国公共预算架构面临的现实挑战

　　葛祥林教授探讨了德国作为欧盟成员国在遵守欧盟预算规定时面临的挑战。欧盟《稳定与增长公约》要求成员国控制年度预算赤字不超过经济产出的3%，公共债务总量不得超过60%。违反这些规定的国家可能面临欧盟委员会的诉讼和罚款。

　　他强调，德国宪法对公共预算也施加了“紧箍咒”。德国政策要求总体财政收支平衡，限制市镇和州的债务水平，同时赋予联邦在特殊困难情况下举债的权限。这些规定意味着在执行上级政府要求的任务时，地方政府必须先获得相应的财政支持。

　　葛教授以2023年德国市镇预算出现的73亿欧元赤字为例，说明了实际操作中的复杂性。这种赤字部分是由于欧盟要求增加对乌克兰难民的援助支出，而德国政府却将这些支出转嫁给地方政府，而后者并未获得必要的财政支持。这揭示了法律规定与现实操作之间的矛盾，以及地方政府在财政管理上“难为无米之炊”的挑战。

结语：如何走出国家预算困境

　　葛祥林教授分析了德国国家预算决策面临的双重挑战：“政治性糖果”和“未来财务负担与公共预算限制”。他指出，这一矛盾要求政府在短期政治利益和长期财政稳定之间找到平衡，财政赤字在经济运行中的重要性不容忽视，应谨慎管理以维护未来代际的财政空间和预算审查的权利。各政党应共同努力，达成跨党派的共识，并适时对宪法规定的财政限制进行必要的政治性调整，以确保国家的长期财政健康。

问答环节

　　讲座最后，葛教授回答了师生提出的关于欧盟预算规定、德国法律对债务限制的监督机制、不同经济体制的经济干预政策等问题。他强调财政政策在经济和社会问题中的重要作用，特别是在缓解贫富差距方面。