鲍宏铮：检察院在未来俄政治中的作用

（来源：《俄罗斯学刊》2020年第6期）

　　【内容提要】俄联邦检察机关曾拥有广泛职权，这使其一度成为可以影响政治、经济、社会等各个领域的重要机构。但从2000年起，俄检察院的职能受到了逐步削弱。在刑事领域，检察院的批捕和侦查职能被明确剥离。在选举、集会等政治敏感领域，检察院的权限始终不及内务部和侦查委员会。在社会经济领域，检察院的职能则逐步让位于行业的行政监管。但检察院仍然掌握着的少量权力对俄罗斯的政治稳定至关重要：刑事公诉权可以使强力部门内频繁出现的内斗处于法制轨道之内；对地方行政立法的审查权则有助于俄联邦更好地维持统一。对检察院的削权，既是人为操作的结果，也有经济社会发展的客观因素。但总体来看，这一变化更加接近于欧洲通行的检察制度，使俄检察院成为了一个比较“好用”的工具。在最近的俄宪法修订过程中，俄总统对其的控制有所加强。检察院在未来的俄政治中将发挥怎样的作用，则取决于政治精英们对俄未来发展方向的认识。

　　【关键词】检察刑事侦查；一般监督； 行政立法；法规审查

　　在俄罗斯，检察院是一个比较特殊的部门，曾拥有广泛的职能和巨大的权力，在刑事案件、行政案件、行政立法等方面都发挥过重要作用，具有特殊的政治意义。但近20年，其部分职能因种种原因被逐步削弱。2020年1月，已任职13年的俄罗斯总检察长与总理及内阁一道获准辞职，随后宪法改革方案出台。在修宪方案中，总检察长的权力遭到了进一步削弱。是什么原因造成了这种变化，检察机关在未来俄罗斯政治中将发挥何种作用，在重要政治人物或政权机构之间、在普通民众与政府之间、在俄各民族地区之间将扮演何种角色，值得关注。

　　一、俄检察院的基本职能和本次修宪的有关内容

　　（一）本次修宪的有关内容

　　2020年3月10日，俄罗斯杜马通过了《宪法修正案》（草案）。与1月25日的草案相比，尽管在总统任期问题上出现了戏剧性变化，但其扩大总统人事任免权的方向并没有改变。其中，扩大总统对检察系统人事的控制权也是这一修宪思路的具体表现。

　　总统在检察院系统的扩权主要体现在两个方面。一是在联邦层面，将对总检察长的任命权和解职权由联邦委员会转移至总统，而且对解职权的行使完全绕开了联邦委员会。二是在联邦主体层面，不但将对联邦主体检察长的提名权由总检察长转移至总统，而且完全绕开了总检察长（见表1）。

　　可以看出，总统在对检察院系统加强控制的过程中，不但很大程度上摆脱了联邦立法机构，而且也解除了总检察长的垂直任免权限。总统几乎可以对各级检察院实行直接领导，而总检察长的权力受到削弱。

　　实际上，在2013年修宪中，对副总检察长的任命程序就已经由总检察长提名、联邦委员会批准改为由总统提名、联邦委员会批准，总统就已经开始加强对检察院的领导。目前的修宪可以说是这一趋势的延续。

　　（二）俄检察院的基本职能

　　检察院作为政权机关，总统加强对其控制，显然具有政治考虑。但检察院的政治作用也是基于其法定职能体现出来的。关于俄检察院的职能，由三类法律进行规定。

　　一是《宪法》和宪法性法律。在俄罗斯《宪法》中，检察院是宪法中仅有的两个未在三权分立架构中明确其归属的机关（另一个是从检察院分离出来的侦查委员会）。《宪法》虽然是在司法章节中对检察院进行叙述（第7章第129条），但在俄各个法律中，对检察院本身并未像对待其他机关那样，冠之以司法机关或行政机关的“帽子”。值得注意的是，在宪法性法律《俄罗斯法院体系法》（2019年版）中，自始至终没有提到过检察机关。学界一般认为，俄检察院具有更强的行政部门属性。

　　二是《俄罗斯联邦检察机关法》。该法除在开篇第1条之外，另有两处专门规定了检察院的职能。该法第三部分“检察监督”规定了检察院对执行法律情况的监督（第1章），这也是俄罗斯传统上的“一般监督”，在我国也曾被译为“大检察”，即对所有政权机关、商业和非商业机构、个人执行法律情况的监督。由于法律的执行一般由行政机关来完成，因此“一般监督”主要针对的是行政部门，具体涉及两类行为。一种是行政部门从日常面对的众多具体事务中提炼出的一般性问题，就此制定法规、规章。一旦此类文件按法定程序得到批准，就会适用于所有同类问题，具有某种“抽象”的性质。因此这种由行政机关进行的行政立法活动也可称为抽象行政行为。另一种是针对日常个案的具体行政行为。此外，该法第三部分还规定了检察院对遵守人的权利和自由的监督（第2章）、对案件侦破和抓捕行为的监督（第3章）、对法院判决执行的监督（第4章）。实际上，上述第1章“一般监督”的内容也涵盖了第2章至第4章的内容，因为不论是在人的权利与自由领域，还是在案件侦破与判决执行领域，每个具体个案中都会牵扯到行政机关对法律的执行，即具体行政行为。之所以将后3章的内容单独列出，很大程度上是因为其在性质上更加敏感，需要更加明确的规定。该法第四部分则规定了检察院参与庭审的职能（第35条至第39条），也就是审查和起诉职能。其中，侦破与抓捕（第三部分第3章）和庭审（第四部分）与刑事犯罪有关，“一般监督”（第三部分第1章）与行政立法和行政诉讼有关，是本文探讨的重点；同时本文还将涉及检察院在部分行政（治安）案件起诉和庭审中的职能（第四部分）。

　　《俄罗斯联邦检察机关法》的规定是一种总体规定，在具体操作上，则由各部门法进行规定。

　　三是分散于各个部门法中的有关规定。其中一类是实体法中的管辖部分，如《劳动法》（如第228.1条、第360条、第391条等）、《俄罗斯联邦行政处罚法》（第24章至第30章）等，另一类是程序法，如《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等。此类法律均规定了检察院在处理具体违法犯罪行为时应该承担的具体职责。

　　二、俄检察院在刑事侦控领域的弱化和不确定性

　　俄罗斯检察院与世界上多数国家相似，其基本职能就是代表国家监督法律的执行。特别是遇到事关国家和社会整体利益的问题时，也就是一般而言的刑事案件和一部分行政案件时，检察院要参与诉讼；与此相应，检察院也常常在这些案件的侦查中起主导作用。由于此类案件一般是针对个人的，因此会直接涉及政治人物的命运和其所在机构的前景。但从普京执政以来，检察院的侦查职能就被不断削弱，其所扮演的政治角色的作用日益降低，并引发了一系列政治问题。这成为理解今日俄检察院处境的关键。

　　刑事案件往往案情复杂或者涉及暴力，犯罪者存在恶意，因此需要进行“破案”。侦破过程中经常需要对嫌疑人或被告人执行搜查、扣押财产和物证、拘留、逮捕等强制措施，动用监听等技术手段。这些措施和手段是对基本人权的侵犯，因此需要由专门人员办理，且须经一定的批准手续。传统上，俄检察院在这两个环节上都握有重权，这主要体现在《俄罗斯联邦检察机关法》第三部分第3章中。但是从2001年至2006年，检察院逐步丧失了这两项大权。

　　（一）批捕权的丧失

　　从1961年的苏联《刑诉法》（第18章第211条）开始，对逮捕的批准就明确为检察院的权限。这可以说是俄罗斯检察院的一项传统权力。但2000年以后，这一情况出现了变化。

　　2001年，时任俄总统办公厅副主任科扎克（Д.Козак）就司法改革提出了被称为“总统套装”（Президентский пакет）的一整套方案，其中一个重要原则，就是加强法院在司法过程中的作用，并由此开启了三项重要改革：一是在法庭审判中引入陪审团制度；二是加大法院对包括刑事侦查在内的办案全程的控制，这就牵扯到批捕权的问题；三是整合内务部、检察院等各部门的刑事侦查力量，组建独立的侦查机构。

　　科扎克指出，检察院既负责侦查，又负责批捕，皆在其内部进行，外界难以对其批捕行为进行有效监督，因此需要改革。而根据三权分立的原则，法院具有较高的独立性，其所做出的批捕决定将更具合法性。由于当时的俄罗斯刚刚从20世纪90年代的危机中走出来，可谓百废待兴，人们对改变社会现状抱有较大的期待，因此尽管受到了检察系统的反对，而且当时俄罗斯的法院系统非常脆弱，资金不足，人员短缺，有大量农村法院甚至是单人法院（односоставный суд），意即只有一名法官，也难以在批捕和审判这两个环节中形成分工，分别进行独立决策，但这一改革还是被列入了2001年12月版的《刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）。这可以说是改变俄检察院传统的开始。

　　（二）俄刑事侦查分工的转变

　　尽管2001年的“科扎克改革方案”就已经提出要整合各部门的侦查权，但由于所涉部门的反对，这一改革没有施行。

　　在俄罗斯，刑事案件的侦查工作通常由侦查员（следователь）和调查员（дознаватель）进行。按2001年12月通过的俄罗斯《刑诉法》规定，在检察院、联邦安全局、内务部、税务警察署（органы налоговой полиции）均设有侦查员这一职务。2003年税务警察署撤销，新设的禁毒局（即后来的ФСКН）也设有侦查员职务（后该机构并入内务部）。不过，各部门侦查员负责的案件类别不同。依据罪名法定原则，所有涉及刑律的犯罪行为在《刑法》上都有一个罪名。根据不同的具体罪名，上述各机关负责侦查的案件大体上可对应如下分类（见表2）：

　　俄《刑诉法》也按同样方法规定了调查员的侦查领域，如表3所示。

　　大体来看，侦查员比调查员侦查的案件更为复杂、重大。在侦查员中，又以检察院的侦查员所办理的案件最为复杂、重大。因此检察院成了俄“强力部门”中威力最大的一支。

　　但是2006年在俄最高检察院内部成立了专门的侦查委员会，其主任虽由副总检察长担任，但实际上直接受控于总统，是一个准独立机构。此时，虽然检察院名义上仍负责刑事侦查，但总检察长对大多数案件已无实际控制权。《俄罗斯联邦检察机关法》中关于刑事侦查的第31条于2007年被删除，俄检察院的侦查传统就此终结。2011年，联邦侦查委员会正式脱离检察院，成为独立机构。牵扯面最广也是最常见的黑社会、谋杀等犯罪的侦查权被正式转给了侦查委员会，检察院只保留了对执法人员职务犯罪的侦查权。至此，检察院对一般刑事案件的控制权只剩下了审查起诉这一项（即《俄罗斯联邦检察机关法》第四部分），其职能范围大大缩小了。

　　（三）对上述两项改革的评析

　　对检察院削权改革的目的是使司法过程更加透明，使侦查、起诉、审判的各个环节之间相对独立，形成制约。但不可否认，在俄罗斯的特殊环境下，这些改革也具有一定的政治意义。

　　叶利钦执政后期，总统和议会的斗争日趋激烈。1999年，时任总检察长斯库拉托夫（Ю.Скуратов）以克里姆林宫装修案（дело "Мабетекса"）为由，针对总统和其身边人员发起了刑事调查，对总统的政治地位构成重大威胁。这引起了俄政治精英的普遍警觉。随后，针对总检察长的包括桃色丑闻在内的各种攻击也层出不穷。2000年4月，斯库拉托夫被免职。科扎克正是在这之后提出了对检察院权力进行约束的问题。

　　但是在同一时期，普京为了对20世纪90年代以来形成的动荡的政治、经济、社会秩序进行整顿，格外需要检察院系统的配合，因此不能对检察院进行过度压制。2000年4月，乌斯季诺夫（В.Устинов）出任总检察长。同年8月，最高检察院负责调查了震惊世界的库尔斯克潜艇沉没事件，协助普京向国内外展现了其善于处理危机的良好形象。11月，最高检察院对车臣重要武装头目拉杜耶夫（С.Радуев）提起公诉，总检察长本人亲自担任公诉人。第二次车臣战争既是普京就任总统前最重要的政治建树，又是一个极具争议的政治事件。总检察长亲手将车臣头目送上法庭，从而在法律上确认了车臣战争的合法性，进一步巩固了总统的政治地位。更为重要的是，检察机关从2000年起陆续发动了对古辛斯基、列别佐夫斯基等寡头的司法行动。2004年，尤科斯石油公司被接管，公司领导人霍多尔科夫斯基入狱，俄当局对寡头的打击取得了决定性胜利。总统在俄政治中的地位得到了完全巩固。俄检察院在这一过程中执行了大量侦查任务，发挥了重要作用，在俄政治中树立了高度权威。

　　正是因为有了这些建树，检察院系统对剥离刑事侦查权的方案进行了有效的抵制。2006年5月总检察长召集了一次反黑社会工作会议，甚至有媒体就此认为，检察院已经成了俄罗斯各个强力部门的“共主”。

　　但是也正是在这种背景下，俄检察院系统的处境逐渐微妙起来。2006年6月，总检察长乌斯季诺夫在毫无征兆也没有任何解释的情况下突然辞职，改任司法部长，并很快又改任俄总统驻南部联邦区特命全权代表。俄罗斯的司法部并不参与案件的侦查和审判，已不属于“强力部门”。特命全权代表则在一定程度上意味着离开了权力核心。与此同时，由科扎克2001年提出的剥离检察院刑事侦查职能的计划再次被提上议事日程。2006年9月，联邦侦查委员会组建完成。从权力角度来说，2006年恰恰是检察院由“盛”到“衰”的转折点。

　　（四）削权引发的政治问题

　　检察院作为公共机关，承担着大量公共职能，需要满足公共利益的需要，但其作为具体的组织机构，也有自身的利益诉求，这常常表现为其对更大的权力、更强的社会影响力以及更多的人员和经费的追求。这势必引发检察院和其他部门，特别是与对其实施了“夺权”的侦查委员会的竞争。检察院希望恢复已经失去的权力。

　　1.检察院和侦查委员会的竞争

　　侦查委员会建立后，实力快速增长，在成立当年就从检察院系统划走了1.8万名工作人员和6万个案件。两个机构之间的竞争关系一直为人瞩目。

　　在正常的工作框架下，从2007年10月总检察长对侦查委员会进行的第一次例行工作检查开始，就有舆论从总检察长和副总检察长所属的不同人事集团角度进行分析，认为这是前者给后者的“下马威”，是对其夺权行为的一种报复。2009年，侦查委员会主任以在俄南部和北高加索执行任务时风险过高为由，要求建立武装部队。这被普遍认为大大超出了刑事案件侦查的范畴，侦查委员会追求扩权的心态一目了然。这一动议立刻遭到了总检察长的明确拒绝。

　　除正常的工作框架外，双方人员还在执法过程中发生过多起冲突。其中社会关注度比较高的早期案件有：2009年总检察长以学历造假为由对前莫斯科侦查委员会副主任巴格麦特（Багмет）的免职案，2012年侦查委员会在莫斯科查抄赌场案中对“检察官保护伞”进行的刑事侦查等等。双方的这种剑拔弩张之势并未随时间而改变。2018年3月发生了震惊全俄的克麦罗沃州购物中心重大火灾案（дело "Зимней вишни"）。这一火灾造成64人死亡，其中大部分是儿童，因此引起了极大公愤。侦查委员会认为，检察院曾下达指示，不必对该企业进行消防检查，因此应该对火灾负有重大责任，通过法律和舆论手段对检察院进行施压。

　　应该说，双方在上述情况中出现的对峙，在法律上均属于正常履职，但不可否认的是，这也引发了各界的政治联想。

　　2.检察院恢复和扩大权力的尝试

　　检察院被逐步削权后，也在寻找各种机会争取“夺回”权力，同时也不断尝试开拓新的权力领域，但这些努力均未能成功。

　　早在2007年11月，总检察长就曾向杜马提出议案，要求将已划归侦查委员会的针对部分罪行的侦查职能划转到仍分散在各部的调查员手中，同时扩大检察院对调查员的监督权，即有权终止调查员的调查活动。也就是说，虽然对最严重犯罪的侦查权已划归至侦查委员会，但检察院要设法收回对一部分非特别严重犯罪的调查权。不过该议案没有进入正式审议。

　　长期以来，总检察长一直强调将批捕权转归法院的不合理性。2018年4月，俄联邦委员会主席马特维延科曾经对将这一权力转回检察院表示支持，但此事后来不了了之。而直到2019年6月，总检察长仍在强调检察院在批捕权方面的重要性。

　　2020年1月，总检察长易人，特别是，宪法修正草案并没有涉及侦查委员会，更未赋予其宪法地位，因此有舆论认为随着总统通过对人事权掌控的加强，部分曾经属于检察院的权力可能会予以转回。但1月21日，候任总检察长克拉斯诺夫（И.Краснов）表示，侦查委员会与检察院现在的权限关系未来也不会改变，排除了近期内双方权力关系发生变化的可能。

　　（五）国家公诉人职能的不确定性

　　尽管俄检察院在刑事侦查方面的权力已被大大削弱，但按照《俄罗斯联邦检察机关法》第四部分的规定，检察院仍然在刑事案件中承担着审查起诉的职责。这也是需要总统高度重视的一项职能。这一职能如何发挥，给检察院在未来俄政治中的作用带来了某种不确定性。

　　在刑事案侦结之后，检察院需要对侦查结果进行审查，对符合起诉条件的案件向法院提起公诉。这是案件通向司法程序、使前期侦查工作得以“生效”的最后一关，是使对嫌疑人或被告人可能的惩处获得合法性的“临门一脚”。在俄罗斯，这一职能常常具有某种政治意义。特别是在建制内部，尤其是“强力部门”之间出现斗争的时候，就更值得注意。

　　“强力部门”有权行使法律强制力，既是强大的维稳力量，也具有潜在的破坏力。普京出身于苏联克格勃（联邦安全委员会），深知其中利害，因此自执政以后就不断通过联邦安全委员会加强对各个“强力部门”的控制。但这些部门之间的“内斗”并不鲜见，特别是当最高权力更迭时，常会表现得更加激烈。普京作为20年来俄罗斯政坛的掌舵者，对此无疑非常清醒。从这个角度说，把住公诉人这个连接行政和司法的总闸门，对于有效掌控强力部门，使之不脱离法治的轨道，使国内政治保持稳定，具有重要意义。

　　对于强力部门之间的争斗，如同上述检察院与侦查委员会之间的关系一样，有两种不同的解读。但无论是哪一种情况，检察院都发挥着至关重要的作用。

　　1.作为权力之争的内斗

　　强力部门间的争斗往往是由某个部门对另一个部门的违法行为进行调查开始，因此具有执法机构正常履职的性质，对其到底是否具有政治动机很难进行客观判断。这里仅以有客观证据表明其确为政治斗争的事件为例。

　　2007年，在普京第二任期结束前夕，联邦安全委员会在对案件的侦查过程中，发现禁毒署执行保障司司长布利博夫（Бульбов）具有违法窃听和收受贿赂的行为，于是双方的攻防就此展开。这也被认为是普京政权稳定之后强力部门之间的第一次严重内斗。以至于作为布利博夫上司的禁毒署署长切尔克索夫（В.Черкесов）公开发表了一篇关于“契卡主义”的文章，呼吁各部门要遵守游戏规则，不要视自己手中的权力为牟取私利和打压他人的工具。普京本人也直接介入，告诫各部门“不要越线”。

　　在侦查过程中，法院批准了对布利博夫的逮捕，但检察院提出了反对。侦查结束后，侦查机关向检察院提交了侦查结果和起诉材料，但检察院以证据不足为由，予以发回，要求进行补充侦查。虽然最终检察院的这些做法并未避免形势的进一步激化，布利博夫在2010年被判处了3年有期徒刑缓刑2年，但2014年，侦查委员会最终放弃了对布利博夫的进一步侦查，并且撤案。最终布利博夫在此案中被宣告无罪。此案从而成为一起冤案。检察院在侦查、起诉过程中的立场受到了广泛关注。事实证明，检察院的判断是正确的。如果检察院具有更高的权威、更加顺畅合理的办案流程，那么这一案件则可能在初期阶段得到控制，而不会成为强力部门争斗中的一桩丑闻。

　　2.作为司法行为的内斗

　　除具有明确信息表明其为权力斗争之外，大多数发生在强力部门之间的案件都只能认定是一般的司法案件。但从近年来此类案件的情况来看，由于被提起诉讼并被判刑的案例越来越多，检察院在此类案件中的重要作用日益显现。

　　在普京执政初期，强力部门在从叶利钦时期到普京时期的过渡过程中，也出现了大量内部争斗，但这些争斗一般均以调职、免职为手段，司法部门参与得不多。这种情况大体一直延续到普京第三任期开始之前。例如2000年，在围绕新成立的机构俄罗斯兵器出口公司（Росвооружения）的负责人人选问题上，时任内务部部长因为与联邦安全委员会的意见相左而受到压力辞职，并且联邦安全委员会以腐败为由，展开了对部长助理奥尔洛夫（Орлов）的侦查。但是最终奥尔洛夫得以离境，前往以色列定居，并未受到进一步追究。

　　从2008年起，特别是当普京第三任期开始以后，随着反腐败力度的加强，进入司法程序并涉及刑罚的案件开始增加，检察院在其中的作用得到强化。2008年，发生了侦查委员会侦查管理局局长助理多夫吉（Д.Довгий）受贿案，多夫吉于2011年被判处8年有期徒刑，于2015年被提前释放。2014年2月，发生了内务部经济安全和反腐败局负责人苏格罗博夫（Д.Сугробов）和科列斯尼科夫（Б.Колесников）受贿案，前者于2017年被判处20年有期徒刑，上诉后改为12年；后者则于2014年6月自杀身亡。2016年，发生莫斯科侦查委员会尼坎德罗夫（Д.Никандров）受贿案，此人是多夫吉案的主任侦查官，于2018年8月被判处五年半有期徒刑；后经检察院批准，其于2019年4月被提前一年半释放。2016年，又发生了警卫局副局长马克西缅科（Д.Максименко）受贿案，其于2018年4月被判处15年有期徒刑。

　　检察院在上述案件的提起公诉、量刑以及执行和减刑的过程中都起到了重要作用。客观上，检察院的参与有利于使案件更加透明，处理更符合法制，应该说是从根本上减小此类内斗负面影响的重要举措，从而可能在未来的俄罗斯政治中成为一种常态。俄总统在削弱检察院其他权力的背景下，进一步强化检察院的公诉权力，例如更早、更多地介入案件侦查等，其可能性是存在的。

　　三、俄检察院在行政案件中的薄弱地位

　　在俄罗斯，对严重程度未达到刑法范畴的违法行为，如治安案件，如需采取强制措施，例如作为惩戒措施的短期拘留、罚款、没收等，适用《俄罗斯联邦行政处罚法》（«Кодекс об административных правонарушениях»）。《俄罗斯联邦行政处罚法》包含的内容非常广泛，其中有一些与政治有密切关系，特别是选举、集会、政党等领域会涉及政治人物个人和政治组织。俄罗斯转型至今，已大体具备西方现代政治的外观，但其运作与西方国家仍有所不同。这是俄罗斯特殊的历史和国情决定的。如何保持这两者之间的平衡，既能保持国家稳定，又能使现实中的制度设计切实发挥作用，使之名实相符，是现任总统不但要为其本人，也要为可能的权力交接必须给予考虑的。

　　根据《俄罗斯联邦检察机关法》第三部分第2章规定的权限，检察院可以对行政部门遵守“人的权利和自由”的情况进行监督。选举、集会、结社均属于人的基本政治权利，因此检察院在理论上有权追究上述领域的违法行为。但实际上检察院依据《俄罗斯联邦行政处罚法》所享有的政治影响力却一直微乎其微。

　　（一）选举

　　依据《俄罗斯联邦行政处罚法》第28.4条的规定，在选举活动中情节较轻的违法行为（第5.7条至5.63.1条的部分内容），即在选举中涉及竞选资金、违规清点选票、选民签名造假、破坏候选人登记等行为，可由检察院在接到举报或告诉后，要求负责选举工作的机构（如选举委员会）进行行政调查，并有权提起行政诉讼。也正因为如此，检察院人员也经常出现在选举投票现场进行监督执法。而涉及干扰选举委员会及其成员工作、暴力干扰选举、选举委员会人员造假、政党在选举中系统性造假等行为，则由《刑法》管辖（第141条至第142条）。对于后者，具体的侦查工作则主要由内务部和侦查委员会负责，检察院虽然具有国家公诉人的职能，但只有程序权力，并无实体权力。

　　俄罗斯每年各地都有众多的各级政权的选举，违规现象时有发生。例如在2016年的杜马选举中，检察院就对约1500件违法事件进行了查处，对386人给予了行政处罚。但值得注意的是，与建制外的社会知名人士有关、引发各界强烈关注的选举活动，例如近年来纳瓦尔内（А.Навальный）、亚申（И.Яшин）等人参加的选举活动，虽然几乎每年他们都会被拘留或处以罚金，但其罪名并非选举违法，而是扰乱社会秩序（《俄罗斯联邦行政处罚法》第20.2条），由内务部立案并向法院提起行政诉讼，而非由检察院立案并提诉。

　　（二）集会

　　依《俄罗斯联邦行政处罚法》的规定，检察院对非法集会活动既无权直接进行查处，也无权提起行政诉讼，实际上只能以“一般监督”为依据，在认为内务部门（警察）违法作为或不作为时，要求警察改正。上述的建制外政界活跃人士在集会之中或之后受到的行政处罚，一般也是由内务部根据《俄罗斯联邦行政处罚法》中扰乱社会秩序的条款立案和提诉的。但是严重扰乱社会秩序，也是刑法管辖的内容，以此进行起诉，则必须由检察院进行。2012年“暴力小猫”乐队主唱被处以两年有期徒刑，即为这样一起刑事案件。

　　（三）结社

　　结社，特别是在政党的建立和运作方面，检察院则几乎处于完全无权的地位。《俄罗斯联邦行政处罚法》（第5.38条和第19.3条）、《行政诉讼法》（第222条和第226条）里虽然有关于政党问题的规定，但面对政党的违法运作，检察院既无权进行直接查处，也无权提起行政诉讼，而只能以“一般监督”为依据，按照《政党法》第16条的规定，要求有关的主管机关（主要是司法部）进行查处。更重要的是，政党问题并没有进入《刑法》，也就是说，仅政党本身的违法行为不足以触及刑律，因此检察院不能作为国家公诉人提起刑事诉讼。现实中，检察院每年都要处理关于政党问题的大量案件，尤其是强迫入党、政党分支机构和基层组织的建立和运作等问题，但检察院在这一领域的权力却是最小的。将政党问题列入《俄罗斯联邦行政处罚法》的声音一直存在，早在2007年，公正俄罗斯党基于政党之间的竞争问题就提出议案，希望将强迫入党的行为列入该法，但是这一提案至今未能实现。

　　四、“一般监督”的弱化与不确定性

　　“一般监督”是俄罗斯检察院的重要传统，既包括对行政部门执法个案的具体行政行为的监督，即提起行政诉讼案；也包括对行政部门制定行政法规、规章等广义立法活动即抽象行政行为的监督审查。近年来，这两个领域都出现了新的变化。

　　（一）检察院在行政诉讼领域的职能弱化

　　在俄罗斯的“一般监督”职能中，检察院承担了大量经济、社会等领域的民事职能，实际上无所不包，也就是《俄罗斯联邦检察机关法》第三部分第1章所涵盖，但未进入第2章至第4章的内容。这一职能允许普通民众就行政部门在上述领域具体的执法问题向检察院寻求帮助，也就是“民告官”，因此调节着普通民众与政府之间的关系。这是俄检察院与多数西方国家和中国的最大不同。这些领域一般来说并非政治敏感领域，但由于事关国家治理的方方面面，对经济和社会的稳定与发展至关重要，因此也具有一定的政治意义。

　　普京执政以来，随着俄罗斯经济、社会的不断发展，民事问题的复杂迫切程度也在不断增加。劳动争端、家庭、儿童、残疾人问题，医疗救助，住宅建设，环境保护，交通运输基础设施建设以及军工综合体的民事方面问题等一直是俄总检察长年度报告中位列前部的内容。检察院的监督范围不仅限于国家资金的使用，还涉及欠薪、子女抚养等纯粹的民事问题。特别是2008年国际金融危机后有大量企业破产和欠薪。2014年俄罗斯经济出现大幅波动，劳动争议、企业家保护等问题进一步成为社会关注的焦点。例如，根据总检察长2019年的报告，2018年俄检察机关因企业家权益问题共计对1.2万名官员追究了行政责任。可以说，对此类民事问题的处理是维持社会稳定的关键环节。

　　但是有两个因素影响着检察院在这一领域的作用。

　　首先，在数量庞大的行政管理法律中，检察院只对极小的一部分，即《俄罗斯联邦行政处罚法》第28.4条所列举的违法行为拥有发起行政诉讼的权力。这些违法行为除上文已经提到的与选举有关的活动外，还涉及卫生健康、土地使用、交通运营、信息保护、劳动用工等领域中的一部分问题以及恶意破产等经济违法和洗钱、骗保等金融违法。而在其他领域中，检察院只有以“一般监督”为法律依据、向有关单位进行行政问责的权力。

　　其次，俄罗斯经济、社会的不断发展，催生了大量行业行政监管部门，这些部门正在替代检察院在这一领域中的作用。

　　苏联时期，公民遇到由于违反法律、法规、规章而给自己带来损失时，除在本单位或上级单位系统内部解决外，还可以诉诸检察院。检察院根据法律规定，责令有关单位改正，或者向法院起诉。公民个人也可以直接向法院起诉。这一模式直到今天仍然有效。但值得注意的是，从俄联邦时代起，公民除在本单位或上级单位系统内部解决外，还逐渐出现了一个新的途径，就是诉诸本行业的行政监管部门。

　　以劳动争议为例，按照违法行为的不同，对于是否存在劳动关系的认定问题、劳动伤害的赔偿问题等（《俄罗斯联邦行政处罚法》第19.4条至19.32条中的部分条款），雇工可以向检察院告诉，检察院就此进行行政调查，然后诉诸法院开启行政违法处罚的司法程序；雇工也可以直接向法院告诉，法院经审理后对涉事机构依《俄罗斯联邦行政处罚法》施以行政处罚。但对于欠薪问题、休假问题、劳动合同条款违规问题（《俄罗斯联邦行政处罚法》第19条中的其他条款），检察院无权直接向法院提起行政诉讼，因此雇工可以向检察院告诉，由检察院将案件转至劳动监管部门，即各级劳动监察署（инспекция труда），由该监管部门对涉事机构进行调查，并进行行政处罚。现在，雇工也可以直接向劳动监察署告诉，由监察署直接对涉事机构进行调查和处罚。实际上，公民个人向法院告诉、公民经检察院向法院告诉、公民经检察院诉诸行业行政监管部门、公民个人直接诉诸行业行政监管部门，这四种途径最终的处罚依据同样都是《俄罗斯联邦行政处罚法》，处罚的内容也相同：由轻到重为警告、罚款、暂扣或没收用于违法行为的用具、吊销执照、行政拘留等行政处罚，因此是否通过检察院，其效果是等效的。

　　随着俄罗斯国家治理水平的提高，行业行政监管体系正在不断扩展。直至2001年，俄罗斯仍在使用的制定于1985年的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国行政处罚法》确定有权做出行政处罚的行业行政监管机关只有37个（第三部分第16章第199条）；2001年新制定的《俄罗斯联邦行政处罚法》中就已更新为61个（第23.1条至23.61条），到2013年达到了97个（第28.3条）；到2019年底则已经达到了110个（第28.3条）。行业监管的覆盖率越来越高，已经与检察机关在这一领域的职能形成了明显竞争。在现实中，尽管人们受思维惯性的影响，仍然习惯于“有事找检察院”，而且因为检察院往往与司法相连，在法制社会中有着更强的威慑力，但检察院面对庞大的工作量，效率不足，往往对案件久拖不决，不能及时处理；而行业行政监管已发展到如此规模，涉及经济、社会的方方面面，即使存在各种不足，但显然已不可能取消，而只能按照现有的轨迹不断发展完善。这一趋势的结果，势必使检察院的这一“大检察”作用继续萎缩，即使法律条文上不做变化，其实际影响力也会下降。

　　（二）对行政立法的审查职能及其不确定性

　　《俄罗斯联邦检察机关法》第1条就载明：检察机关在全国范围内监督法律的执行。具体内容由该法第三部分第1章即关于“一般监督”的条款做出详细规定。在实践中，实现这一监督的最主要手段就是对行政立法进行审查，也就是对行政部门抽象行政行为进行监督。在俄罗斯，检察院的这一职能得到了尤其充分的发挥，其在保持宪法和法律在俄全境范围内的准确、统一实施，妥善处理地方与联邦的关系上，在广袤的领土上维护俄罗斯多民族国家统一的过程中都发挥了不可替代的作用。在本次修宪中，关于领土的表述进一步明确了统一国家的具体含义。可以说，国家未来的统一性仍然是普京最关心的。因此，检察院对行政法规的审查职能仍然具有重要意义。客观而言，经过普京20年的执政，俄罗斯在这一领域内的矛盾已经有所变化，甚至是弱化，检察院在这一领域的作用也有下降的趋势。但由于俄罗斯特殊的国情，检察院未来仍可能成为这一领域的焦点，发挥重要作用。对这种不确定性还需做进一步观察。

　　在俄罗斯，目前除杜马的立法活动、总统办公厅、联邦政府以及审计署、中央银行等几个联邦机构发出的政令和制定的法规以及各联邦主体涉及宪法问题的法规和政令由宪法法院进行审查之外，其他联邦机关和联邦主体、地方自治单位制定的所有法规，均在检察院的监督范畴之内。

　　20世纪90年代，俄罗斯因转型而处在动荡之中，分离主义思潮盛行。检察院由于负担着维护监督法律统一执行的职责，其政治角色尤其重要。当时，检察院的作用受到了两方面的挑战。

　　首先，在这一时期，各联邦主体曾普遍以双边条约的形式确定与联邦政府之间的关系，联邦的权威被严重削弱。联邦主体经常通过干预检察官和法官的任命，来使违背联邦法律和政令的文件通过检察院进入司法程序，最终做出利于自身的判决，从而使规避联邦法律和政令的行为合法化。最极端的例子是1992年3月鞑靼斯坦共和国宣布将举行关于国家主权的全民公投，联邦最高检察院立即以该公投违宪为名，派了几十名检察官到喀山进行阻止，当地检察系统在该共和国总统的支持下，竟然对联邦检察官进行了集体抵制。最终公投得以进行，并批准了具有与中央主权抗衡性质的决议。这也使得鞑靼斯坦共和国成为了90年代少数几个与联邦关系连双边条约都没有签署的联邦主体。

　　其次，苏联解体后，俄罗斯的法律建设需要一个过程，联邦法律中存在大量灰色地带，联邦主体的检察院常常“无法可依”。尤其是当检察机关对违反联邦法律的法规和规章诉诸法院时，法院的管辖权问题长期困扰着各级检察院和法院。

　　1998年，乌德穆尔特共和国检察长就本共和国宪法中关于议员豁免权的规定是否与俄联邦宪法相冲突，请求俄联邦最高法院给予裁决。2001年，萨哈（雅库特）共和国检察长又就本共和国宪法中关于选举的规定是否与俄宪法冲突，请求联邦宪法法院进行裁决。这两案都涉及检察官是否有权就合宪性问题向本地普通法院提起诉讼的问题。联邦宪法法院均表示，检察官和普通法院有权提起和受理关于合宪性问题的诉讼。这样实际上就给了各联邦主体按照自身利益自行解释俄联邦宪法提供了可能。

　　这一情况直至普京政权逐步稳定后才开始出现改变。2001年，鞑靼斯坦共和国检察院和巴什科尔托斯坦共和国检察院再次就其管辖权问题请求联邦宪法法院做出裁决。2003年，联邦宪法法院一改以前的模糊态度，明确宪法性案件不得由联邦主体法院进行审理，联邦宪法法院具有唯一管辖权。此后，俄杜马对《俄罗斯联邦检察机关法》第1条、第21条和第22条做出修改，联邦层面通过检察系统掌握了对地方政治势力在行政立法过程中是否存在违宪行为的裁判权。至2005年，进行审查的权责才最终明确。检察系统对联邦主体和自治地方行政立法工作予以审查的职能比较完整地建立起来了。

　　直至现在，检察院的这一工作仍非常繁重。2018年约有5000件地方法规和政令需要按检察院的要求进行修改，以使其符合联邦宪法和法律。这些案件小到某城市的商铺检查制度、机关的奖金制度，大到如对兵役制度的执行、制定地区发展规划的程序等等。

　　但是从俄司法部每年发布的《俄立法工作监督报告》可以看出，虽然在联邦宪法法院每年二三十条关于合宪性的审查中仍会经常涉及检察机关，但是自2010年以来，除因侦查委员会的成立所做的修改外，对《俄罗斯联邦检察机关法》第1条、第2条以及各章的第1条，未再进行过大的修订。应该说，俄执政者在通过检查机关维护联邦法律在全国的统一施行，以此保证国家统一方面，已经进入正轨，目前尚未遭遇重大挑战。换言之，随着联邦宪法法院的加强，检察机关在这一领域的自主裁量权已经在2003年以后被显著压缩。

　　现在，检察院在行政立法的监督审查领域仍有一些尚未解决的问题。特别是检察院至今仍然是按照外界的信息，尤其是机关文告或者社会举报来做出进行审查的决定，并未建立起自动连接联邦主体立法机关或行政机关就其法规、规章、政令向检察院送审的机制。这既增加了检察院工作的难度，而且在所涉法律文件发布之后，这些文件按检察院的审查结果修改合格之前，往往有几个月的时间。这一“灰色时间”会给所涉法律文件的执行带来不确定性，增加各方当事者违法的可能性。不过，尽管这一缺陷可能也会引发严重后果，但这主要是行政层面上的问题，可能并不会涉及诸如三权分立领域的重大政治改革。

　　就在俄宪法修正案通过之后的2020年4月，俄杜马提出了议案，拟授权俄联邦司法部进行地方机关行政立法的审查职能。如果该议案能够通过，俄司法部将获得与检察院同样的审查权。这是俄检察院在行政法规审查领域重要性下降的又一个标志。

　　关于行政法规的审查，有一个问题无法回避，那就是俄联邦的联邦体制和目前由总统自上而下垂直实施的行政控制之间存在着内在张力。俄目前的政治稳定，并非完全建立在联邦制的分权基础之上，而是恰恰建立在联邦中央的集权之上。各联邦主体是否能长久认可目前这种制度安排，存在着未知数。俄联邦制是俄罗斯历史和民族特点的反映，如果这一基础条件不变，那么有违于联邦制原则的做法能持续多久，需要密切观察。20世纪90年代末，甚至是90年代初期的分离趋势并非不可能重现。因此从这个角度来说，检察院的行政法规审查职能可能并不会完全丧失其在政治上的重要性，甚至在危机时刻可能会再次起到关键作用。

　　   结语

　　从俄联邦初建到今天，检察院的职能受到了逐步削弱。批捕、侦查的权力被明确剥离，这些权力回归检察院的可能虽不能完全排除，但近期内很难实现。在与政治生活关系密切的公民基本权利与自由领域，特别是在选举、集会等敏感问题上，检察院的立案权和行政诉讼权限始终不及内务部和侦查委员会；在社会经济领域，检察院的职能则在逐步让位于行业的行政监管。检察院在提起刑事诉讼和行政立法审查方面也存在某些不确定性。在担任刑事公诉人方面，检察院的职能没有大的改变，在未来甚至还有可能加强。在监督行政立法方面，检察院这一职能的政治色彩正随着联邦与联邦主体关系的逐渐稳定而趋于淡化，这种趋势是否会继续下去则取决于“普京国家”是否能够得以长久存在。

　　如何理解这种变化？是俄检察机关走向全面衰弱，还是一种合理的转型？这是一个值得探讨的问题。

　　从苏联脱胎而来的俄联邦，其检察系统带有苏联时期的全能型、大而全的色彩。其中有列宁检察思想的作用和特定时代的因素，例如将批捕权与侦查权赋予检察院，又如“一般监督”的模式。但总体来说，苏联的检察实践在政治上是一种权力体系内部缺乏制衡的产物，在社会经济方面则是市场经济不发达、行业分工不明确、行政监管不足的体现。按照俄联邦成立以后的新情势对检察系统进行改革，效果上是对其的全面削弱，但在逻辑上却是必要与合理的。应该说，改革后的俄检察院，更接近于欧洲通行的模式。

　　但俄罗斯毕竟有自身的国情。检察院充分发挥作用的前提，是宪法的各项要求都能落实到位。例如，将批捕权剥离至法院的前提是法院享有真正的司法独立。将合宪性问题的审查交由联邦宪法法院负责，则联邦宪法法院必须完全以宪法为准绳进行裁决。而这些在俄罗斯仍是备受争议的。

　　普京在过去20年里，大体制造了一个合乎现代规范的检察系统；而他又通过加强对检察系统的控制而弱化了其独立性。但无论如何，精简后的检察院不论对普京个人而言，还是对未来的法制建设而言，都是一个“好用”的工具，其未来在俄罗斯政治中将完全有条件扮演正面角色。至于其是否会真正发挥正面作用，则取决于精英们对国家前途如何规划。

　　　　【鲍宏铮，中国社会科学院世界历史研究所助理研究员】