吴靖远：劳迪凯亚《政令》与图拉真时代的地方治理

内容提要：2015年夏于劳迪凯亚(Laodikeia)古城区中心出土了公元114/115年行省总督斯卡普拉政令铭刻，此政令为研究罗马元首制时期行省治理提供了新资料。在该政令中，总督制定了标准和惩罚措施，以确保水质及水利设施，并要求地方行政系统设立新职位，调整现有的水资源分配、保护和使用的职权和责任。市政自治是罗马元首制的一个主要机制。总督这种介入地方事务的行为，对地方政府而言是一次重大的干预。总督虽然有理论上不受限的权力，但总督任期长度、总督幕僚和附随人员规模、历任元首和总督的治理先例以及地方上掌有政治社会权力或影响力的人士和群体等动态因素，都会影响总督行使权力的方式。劳迪凯亚《政令》为今人提供了衡量罗马帝国中央与地方关系的尺度，揭示了包括中央与地方当局之间的权力平衡、权力动态和共识建设等方面的宝贵信息。

关键词：罗马帝国　劳凯迪亚《政令》　行省　铭文　图拉真　地方治理

　　2015年，土耳其共和国文化旅游部(Kültür ve Turizm Bakanl)与土耳其帕姆卡尔大学(Pamukkale üniversitesi)在代尼兹利(Denizli)北方劳迪凯亚(Laodikeia)古城遗址中央区的罗马泉池(Nymphaeum)，发现刻有公文书的泉池护栏石板(高82厘米，宽217厘米，深49厘米)，石板右侧下方约四行空白，其余面积书写三十行、七百四十余字。石刻于2019年由意大利学者顾易吉(Francesco Guizzi)首先发表于《劳迪凯亚十五年(2003-2018)》考古发掘成果论文集。石刻录文陆续获《铭文简报》(Bulletin épigraphique)、《铭文年鉴》(L'Année épigraphique)等收录修订，最新录文与评注已于2022年再次刊于《劳迪凯亚2003-2021年考古发掘出土希腊语拉丁语铭文集》。

　　石刻前言残缺，内文有“由此政令，我宣告”(διὰ τοῦ διατάγματός μου τούτου, παραγγέλλω，第7行)、“我命令”(κελεύω，第17行)等用语，内容涉及图拉真时期行省总督介入地方水利工程基础建设的使用权、管理人员职权、维护规定、罚款罚则等事宜。此文件或可称为《劳迪凯亚水利资源管理总督政令》(以下简称《政令》)。

　　《政令》为新出土材料，目前仅见顾易吉与其学生塞西莉亚•邦加佐内(Cecilia Bongarzone)的博士论文讨论，以及埃莱娜•马丁•冈萨雷斯(Elena Partín González)与帕斯卡利斯•帕斯基迪斯(Paschalis Paschidis)对于一则马其顿行省总督政令的评注，但四位学者皆聚焦水利设施相关问题，其他方面的诸多问题仍待探索，如《政令》与已知元首旨意(mandata)和总督政令(edictum)等文件的系统性比较和对读，以及《政令》内若干特殊用语的含义等。另外，《政令》中可见总督显著介入地方自治的体制与管理模式，包括设立新城市管理人、调整既有公职体系人员的管理事项、设置各种禁令与罚款规则、主持贷款资助公共基础建设等，同样可以与许多政令比较。

　　罗马元首制时期的地方治理并不是一个孤立问题。因为所谓行省治理、地方治理，都必须面对许多罗马中央体制本身具有的限制，包括克利福德•安藤(Clifford Ando)所谓的罗马帝国治理模式是中央主体以“极为限缩(extraordinarily circumscribed)”的规模，以及彼得•加恩西(Peter Garnsey)与理查德•萨勒尔(Richard Saller)提出的“无官僚政府(government without bureaucracy)”，或者彼得•艾克(Peter Eich)等学者所谓的前现代个人化官僚(vormoderne personale Bürokratie)以及庇护机制(Klientelismus)等机制和特性。同时，先行研究也显示，若要讨论罗马的地方治理，需要考虑的范畴必然千头万绪，如弗格斯•米拉尔(Fergus Millar)所讨论的元首与罗马城市民、行省集体与个别行省社群机构、城市机构、圣所庙宇和各类竞赛和表演团体等，以及斯蒂芬•米切尔(Stephen Mitchell)所讨论的个别城市的属地(territorium)以及不同庄园(fundus)地界内的各种村庄村落等。本文所关注的地方治理问题，聚焦在中央外派至行省的总督以及其附随人员与地方之间的关系上。

一、劳迪凯亚《政令》的内容与基本特征

　　劳迪凯亚出土之《政令》，具有出土信息明确、时间定年明确、文类清楚、管理细节丰富等特征。出土信息前已提及，在此不谈。时间定年方面，《政令》前五行提及尚未获得帕提亚征服者称号的图拉真，以及两位前任总督科尔内利乌斯•塔西佗(Cornelius Tacitus)和维西里乌斯•马提阿利斯，可知发布《政令》之总督当是于公元114-115年之间在任的马库斯•奥斯托里乌斯•斯卡普拉(Marcus (Ostorius？) Scapula)。另外，泉池建筑体刻有马提阿利斯名称与头衔等铭文，泉池中央则有近乎完好之图拉真雕像等，提供了进一步佐证，可知是在马提阿利斯任内完成泉池本体，隔年斯卡普拉任内发布《政令》后，在泉池护栏上刻上《政令》全文等顺序。

　　“政令”为罗马公职官或代理人行使发令权(ius edicendi)所发布的宣告(edictum)。在希腊语行省铭刻和传世文献中，有一批对应词汇，或为托勒密朝王家指令词汇沿用，但乌尔里希•威尔肯(Vlrich Wilcken)注意到，διάταγμα是没有希腊化时期先例的，或许是元首制时期新创，以作为罗马行政文书体例的专属对应词汇。在中文语境中，若以较为宽泛的“政令”概括，或许是合适的。具体定义可参考玛格丽塔•本纳(Margareta Benner)的说法：

　　政令(edictum)是掌有发令权(ius edicendi)的罗马公职官或罗马元首所发布的宣告。政令刊于刷白的板上，正文黑体字，标题红字。政令公告时间固定，一般三十天。……起初为口头形式。至少在共和时期是由公职官亲自于“预备会”(contio)中宣读，或在他在场时由传令官(praeco/herald)宣读。……政令可以定义为公职官基于授予权力就管辖权内事务所做的宣告，可包含指示、命令，也可包含为戏剧开场、政治宣言、一般宣言等，全然看公职人员本身的职务以及事件的内涵，并会有署名(praescriptio)以说明发布政令的公权力来源。

　　若略微展开，需将政令类文书置于罗马公民法(ius ciuile)的架构下讨论。罗马公职官有所谓发令权(ius edicendi)，发言之法律效力等同于发令者所掌公职具有之统治权位阶以及法定管辖范围。若依据元首制时期法学家的标准，政令与成文法、人民决议、元老院意见、元首文告、有发令权之公职所颁布之政令、专家反馈意见等，共同具有“法”的地位。最广泛的发令权为罗马城行政长官(praetor urbanus)与外邦行政长官(praetor peregrinus)，而行省首长(praesides)若在派任的行省之内，便能行使等同于外邦行政长官的发令权。

　　从出土文献看总督政令样本所牵涉事务的类型，政令类文书覆盖议题包括执法、地方资源使用和调度、贸易路线的建立和管理、兴建和维护基础建设、维持地方秩序与民生所需等不同方面。劳迪凯亚《政令》则提供了总督介入地方管理体制，以优化水利工程和基础建设管理的证据。值得注意的是，小普林尼提到政令没有永久效力，若没有元首颁布法规位阶的文件(如constitutio或sanctio)，就会遭遗忘或被新政令掩盖。因此，政令在推敲时空情境和事件脉络等信息方面有较高的利用价值。

　　《政令》的内容可以暂且简化为以下要点(用顾易吉标定的条款项(§)导读，不用行数)。总督斯卡普拉确定了水资源先入城、使用者付费的两大原则(§§1-2)，并从改变劳迪凯亚城用水支配的权力结构、提升水利设施隐蔽性等举措着手，将劳迪凯亚城的行政官员运作议会以授予特定人士和产业免费用水权的权力直接取消(§3)，并限定水利相关营收必须导向沟渠遮蔽工程(§7)，最后佐以罚款(§§3，6，8，11，13)和巡视举报机制(§§9-11)，降低水资源污染和水利设施耗损的可能性。巡视举报机制的挑战是实际调动足额监管人员和巡视团体。斯卡普拉创制每年两席的水资源永续监管职位(§9)，以及一位水资源交易分配总管(§12)，将水资源交易台面化、制度化，另外还把巡视工作设定为劳迪凯亚城各部族在当值期间必须承担的职责(§10)。

　　本文接下来先用传世文献梳理劳迪凯亚领地区域水利工程和水资源利用的发展过程，再结合《政令》内容探讨政令其发布时的治理场域，以及各治理主体之间的动态关系。

二、劳迪凯亚的水资源与城市发展进程

　　劳迪凯亚是安纳托利亚弗莱吉亚区域(Phrygia)枢纽之一，在公元1世纪初以羊毛和织品贸易最为兴盛。斯特拉波特别提到，此城乌黑羊毛细软质地可以与米利都所产的相媲美，维特鲁威则进一步提到劳迪凯亚地界内的泉水成分特殊，是羊毛之所以能够有如此毛色的原因。纺织业、染布业与水息息相关，从洗涤羊毛到染布都需用水，而劳迪凯亚所在的吕古斯河流域，就是古代毛织品与染布重要产区。有趣的是，斯特拉波笔下的劳迪凯亚没有很好的地上水可供汲取。按老普林尼说法，虽然劳迪凯亚看似四面环水，但河从山上流下，会先没入地表，形成暗河，一段之后才冒出地表与其他河流汇合，而劳迪凯亚也因此有地表多洞、多泉、多地震的特性。希腊城市传统规划中主要仰赖城内或周遭的自然泉水和凿井、雨水蓄积系统，但希腊化时期安纳托利亚许多城市都有用陶或石质的套管或沟渠汲水的案例。从城址选择来看，劳迪凯亚虽然周边有河环绕，但城本身所处高地并无天然涌泉，汲水有较多挑战。20世纪初及90年代，在劳迪凯亚古城址西南发现希腊化时期石质以及陶质引水道，显示此地建设水利基础设施的意识或与希腊城邦文化有所不同，对于水资源重视度高。根据《政令》第三行，劳迪凯亚主张自己有所谓“王赐水源”(βασίλικαι δωρεαί)以及“早先既有水源”(καὶ τῶν λοιπῶν τῶν ἄνωθεν)，或与自塞琉古王安提柯二世于公元前261-公元前253年间建城以来，不断积累的汲水知识和实践经验，也与临近其他城市(如南面的萨尔巴克斯(Salbakos)乃至北方的希耶拉波利斯(Hierapolis)在水源方面的争夺和纠纷有关。

　　公元前188年《阿帕美亚条约》签订后，劳迪凯亚城与其临近区域归阿塔鲁王朝(Attalidai)所有。公元前133年罗马接管阿塔鲁领地、建亚细亚行省，劳迪凯亚开始被置于罗马统治之下。亚细亚行省虽以帕伽马为首府，却设有巡回庭行政区(διοίκησις/conventus)，劳迪凯亚则为奇比拉提卡区巡回庭(dioikesis Kibyratike/conventus Cibyratica)首府。当公元前58年劳迪凯亚划入奇里乞亚、西塞罗为行省总督并在此办公时，汇集于劳迪凯亚的财富以及此城的政治经济地位，或与织布与染布业等主要生产活动发达有关联性。若是如此，可以推测劳迪凯亚当地的水资源利用也达到相当显著的规模。这种繁荣景象有持续性。斯特拉波写道，虽然米特里达梯战争与罗马内战期间，劳迪凯亚为必争之地，元气大伤，但这座城市又凭借羊毛贸易、水土资源、贵人捐赠大批财富而逐渐恢复了繁荣。

　　元首制初期，劳迪凯亚再度划入亚细亚行省，受罗马中央派遣至亚细亚行省以弗所的行省总督(proconsul/ἀνθύπατος) 节制。奥古斯都当政初期，劳迪凯亚与临近城市曾因地震损害严重，是以由提比略代表，向罗马元老院陈情重建。虽然许多外部因素限制了城市发展，但塔西佗注意到，公元60年，亚弗莱吉亚区域各城再度因地震而出现大规模损坏时，劳迪凯亚竟不求罗马中央资助，自行重建，可见此城产业繁盛，有庞大财力物力支撑。老普林尼的《自然史》对劳迪凯亚的简短评价也点出了此城的繁盛。他虽称劳迪凯亚为镇(oppidum)，但还强调此城是奇比拉提卡区二十五城(ciuitates)中的驰名市(celeberrima urbs)。也正是在这段时期，发生了被《政令》所提及的元首韦伯芗介入劳迪凯亚城水资源使用问题的事件。

　　韦伯芗的介入似乎并不牵涉基础建设的投资或保护。《政令》现存文仅指向松绑用水权，让无法从劳迪凯亚城里引水的业主可以在城外直接引水，供给私人庄园、澡堂等各种民生用水设施(§4)。劳迪凯亚在元首图密善在位期间获得了若干投资，劳迪凯亚地区水资源问题可能随之得到了重视。但《政令》显示，韦伯芗介入后、直到图拉真出任元首这20年间，没有其他治理主体发布对于水利设施和水资源管理有引用价值的公函、政令或决议。较合理的推测是，韦伯芗的放权让劳迪凯亚城内外逐步出现比较严重的引水不规范、公共资源遭地方体制内群体把持甚至独断，导致公共用水权益受影响等问题。《政令》提到的具体问题包括：

　　(1)为了生产灌溉需求而私自改变引水道流向(§2)；

　　(2)本可以从城里设施合法引水到城外的业主，开始趁水流尚未入城内测量和管制水资源的“水堡”(καστέλλοι/castella)之前，就自行汲水，规避相关费用(§4)；

　　(3)挖掘引水道下方以及临近土地造成水质污染(§6)；

　　(4)临近集水槽的居民将水槽视为己有，让他人引水灌溉，自己收租(§13)。

　　除了用水不规范外，城市的公职人员设置似乎也有瑕疵，包括：

　　(1)劳迪凯亚城公职人员运用表决过程，免费让渡用水权(§3)；

　　(2)劳迪凯亚城没有系统规划水资源维护经费(§7)；

　　(3)劳迪凯亚城安排水资源维护监管人员稀少(§10)；

　　(4)监管人员自行违反水资源管理相关规定(§12)。

　　虽不知《政令》前言残缺处是否描述这些以及其他问题，但自弗拉维王朝起，各种公共水资源使用和管理的问题浮现。韦伯芗的政令给地方业主“无法由城内配水”的借口，让业主可在城外自行汲取公家水资源从事生产、提升生活品质、甚至收租。另外，地方治理主体虽有监管义务，但水源距离、引水道区域面积大于监管能量等因素，或无法履行责任。地方业主于是得以自行汲取、甚至嫁接引水道系统，造成水流量不稳定以及水质下降等问题。弗拉维王朝时期，水资源分配权或为劳迪凯亚城公职人员掌控，他们可以无偿让渡水权、图利个别业主。这些情况在《政令》现存文本中虽然并未明说，但若图拉真时期总督需明令禁止各种分配、使用、收租行径，当是有其原因的。韦伯芗的介入恰与尼禄时期劳迪凯亚受地震损害、凭一己之力恢复有时间上的巧合。或许地震后，恢复生活与生产为首要目标，监管成次要问题，以至于弗拉维朝期间没有其他元首介入。

　　但水资源污染、水量不足等问题显然在图拉真任内浮上台面了。若考虑劳迪凯亚地区主要产业是用水需求极大的纺织、染布等行业，用水问题或许成了图拉真任内最严肃的地方问题之一。虽然《政令》现存文字中，没有图拉真明确介入的迹象，只提到水资源供给与图拉真的先见(προνοία)存在关联性，但如此赞美倒也不见得只是阿谀奉承。例如，《政令》现存部分提到了某人引水入城，主语是谁？若动词“引入”(εἰσάγει)的主语可以诠释为图拉真，那劳迪凯亚城内区域的水利工程系统在图拉真时期或许有所更新。塞拉勒•希姆舍克(Celal Şimşek)与穆斯塔法•比尤科兰克(Mustafa Büyükkolancı)的田野调查显示，劳迪凯亚城的引水由两套管道系统供给，较早的一套是希腊化时期的陶质引水管，另有一套是罗马时期用洞石所造的各种引水道、引水桥和方形管道所形成的。这套洞石为主的引水道系统无法精确定年。图拉真末年连续三任总督在劳迪凯亚对水资源问题如此重视，或与此新建的引水道系统有关。或许能假设，希腊化时期引水道系统在弗拉维王朝期间，因耗损或地震等因素，已然损坏，导致韦伯芗鼓励各业主自行自救、地方公职人员等治理主体也有较大发挥空间，解决水权分配问题。而图拉真时期新的引水道系统逐渐铺设开来后，用途可能从支持产业转向支持城市内如澡堂、泉池等生活品质提升之所需，原有的各业主用水权、公职人员配水权与新水利系统抵触，于是有了图拉真时期中央治理主体的积极介入。

　　至于这套新引水系统是中央主体出资所建，还是地方资金，难以分辨。虽然有证据显示元首或总督会直接提供资金支持水利工程，但主要资助对象需要是有一定重要性的希腊城市或罗马殖民城镇。其中也有攀附情事，如元首或总督访视时，地方公职人员与显贵可以用敬献或其他方式，让地方出资建造的水利工程与中央主体形成关联。地方出资应该是常态，但引水系统耗资甚巨，显贵难以单独主导，多是地方城镇集资造成，如尼科米地亚(Nikomedeia)举巨额债务以各种手段凑齐款项，或由总督出面组织地方经费。小普林尼与图拉真讨论地方基础建设和财务问题时，但凡涉及到新建项目或维护费用的问题，以及课征公共工程所需税金等，都是以动用地方资金为前提的。沟渠管道盘根错节，大部分位于荒郊野外，往往不加雕饰，除城内泉池外，个别显贵难以用来宣传，更加让资金来源辨识困难。图拉真时期亚细亚省总督积极管理和主导地方水利基础建设和水资源利用，应该是劳迪凯亚城发展出城内“水文化”的重要转折点。

　　公元112/113年，任亚细亚省总督的塔西佗(Cornelius Tacitus)与副座赛尼乌斯•萨比努斯(Saenius Sabinus)就劳迪凯亚城整体用水权作出正式认定，是《政令》提到的最早案例。关于塔西佗与副座赛尼乌斯•萨比努斯共同介入的信息值得关注。《政令》特别强调两位行省高官获劳迪凯亚城统领尤尼乌斯•科拉鲁斯“指导”(διδαχθέντες)后，认定劳迪凯亚用水权。地方主体要求元首或行省总督承认地方权力与惯俗，是罗马元首制时期常见的维权手段，地方显贵在公开正式场合说服总督采取若干举措也偶见于传世文献。总督会有咨议团体(concilium praesidis)协助，成员偶尔会见到地方上罗马公民身份甚至骑士序列的公职官员，亦有地方公职人员受到总督重视，进入公函、政令或其他元首文件的例证，但较为罕见。

　　图拉真在此中扮演何种角色？《政令》提及的仅是元首的“远见”：这是图拉真特别就劳迪凯亚水资源问题作出的裁示或指令，还是总督在援引图拉真比较宽泛的指示？由于刻文不全，仅能根据其他材料猜测图拉真是否有针对劳迪凯亚专门发出指令。总督接收信息的机制，是从元首直辖行省发展出来的，图拉真以后元老院辖行省总督也开始行使类似机制。大约同时期的小普林尼书信可以作为代表。小普林尼许多事都会有书信向图拉真报告，而图拉真也逐一回复，其中并非所有回复都算是指令。也就是说，塔西佗、赛尼乌斯•萨比努斯或许与小普林尼书信里展现的做法类似，向元首告知地方上提供的相关信息，请元首裁示并确认劳迪凯亚城用水权，但也有可能只是向元首报告自己的决定，确保信息畅通而已。同时可以考虑的因素，是外员派任也已经由总督自行选择的友人(comites)或邀请的专业助手(adsessores)，变成元首指派的平行任命。虽然元首并未直接介入，但塔西佗与赛尼乌斯•萨比努斯联名确认用水权，以及赛尼乌斯•萨比努斯以自己名义(而非塔西佗名义、塔西佗也没有列名)发布引水道监管监守自盗或渎职的罚款规定，或许存在许多与图拉真沟通的环节。

　　公元113/114年，维其利乌斯•马尔提阿里斯也采取了若干行动。《政令》转述了他发的信，说他对劳迪凯亚城的必要举措(ἀναγκαίῳ κατορθώµατι τῆς πόλεως)表示“同乐”(συνηδόμενος)，还提到他仔细遵照前任首长们政令的安排(σὺν ἀκρειβεστάτῃ φροντίδι ἑπόμενος τῇ τῶν ἡγεμόνων διατάξει)，但他有无增加新的指令，或优化既有规则，现存的《政令》在这些问题上没有提供更多信息。顾易吉指出，马尔提阿里斯也在以弗所发布了政令，其内容与保障引水道设施安全相关，或可以作为在劳迪凯亚城发布相关措施的参照。此政令全文不存，仅有行省总督公函里的转述。其中，马尔提阿里斯丈量了(引水道)区域，要求各临近此区域的业主要与引水道保持距离，并制定罚款标准。但是，古典时期古希腊就有水利工程管理法规，元首制时期亦然。在此的问题是，既然劳迪凯亚城在韦伯芗时代就确定有引水道，马尔提阿里斯为何需要再次丈量？这与之前提及的石质引水道或有关系，但仍待进一步证据。

　　公元114/115年，行省总督斯卡普拉在水质、水量两个问题上推行了改革，主要是限制私人用水。这与罗马各地水资源法令类似。以乌尔索(Lex coloniae Genetivae Iuliae seu Ursonensis)殖民城法为例，私人用水会限定为外溢、外漏之水(aqua caduca)，得经过包括向市政最高首长陈情、首长代为向议会提案、议会集会表决等程序，方发予用水许可。《政令》中提及的韦伯芗政令，允许无法从城里头引水的人用在私宅、花园、澡堂、郊外庄园等地，也应有同样的特许权让渡。但斯卡普拉直接把公职人员的这项权力取消了(§3)。他还两次用了“我命令”(κελεύω)强化语气。第一道是提供劳迪凯亚贷款35000第纳里遮蔽公家水利设施(§7)。第二道则是要求引水道管理员与3名公家奴隶必须按既有薪资待遇覆盖劳迪凯亚城之辖地全境的各项工作和维护任务(§11)。斯卡普拉以罚则为强制手段，有轻重之分。轻者，水未入城就私自汲取(§2)；劳迪凯亚城首长透过议会表决程序授予免费用水许可(§3)；不当援引韦伯芗政令而汲水(§4)。另有罚款达到12500第纳里的行为若干，包括挪用指定用途款项(§8)、公职人员触犯《政令》规范(§11)、用公家水槽出租营利(§13)等。斯卡普拉另外明确要求买水、用水业主，必须造水堡、用引水道专用的公定盖印铜质测量管量水等管制规定，但这部分没有带罚则。

　　若只靠举报，空有罚则，或甚至连罚则都没有，似有不足。斯卡普拉介入劳迪凯亚公职体系，当是希望地方显贵和城市体制能承担责任。斯卡普拉创建了两席水资源监管职位，由劳迪凯亚城公职选举系统遴选产生，出任者需品行端正、着眼公共利益等(§9)。《政令》前言中，斯卡普拉特别提到“指导”总督塔西佗的劳迪凯亚城统领经尤尼乌斯•科拉鲁斯“现已为水资源监管”，或许就是这新设的职位。劳迪凯亚当值团(αἱ πρυτανεύουσαι φυλαί)则需每月组织青年(νέοι)视察引水系统(§10)。斯卡普拉还创设了一个公职位置来负责水资源交易与分配(§12)。他没有改变的，是既有引水道监管以及三名公奴的职务以及工资待遇：这些人必须在工资待遇不调整的情况下，保护水利设施和水源(§11)。

　　以上按时序梳理，可见中央主体逐步扩大介入劳迪凯亚用水权、分配权、公职体系的幅度，将劳迪凯亚城开辟成一个规则开始大量变动的“治理场域”。但这种动态是书面的，存在于总督威吓和罚则之中，起码文书中不见惩戒情事。克劳狄时期，利其亚省总督韦兰努斯(Veranius)就档案馆保护问题提到了实际的惩戒(AE 1976.673 II.5-19)：

　　图罗斯城的公家奴隶特利佛不受我政令、我威吓之教诲，不惧其他奴隶因类似事件所受责罚，不顾“不得发布经插入文字或剔除文字的帐本收据”“不得接受这些文件归档于市政档案”等规定，我让此类人等了解我的不满，处他以鞭刑。我让他知晓，他若再违背关于档案馆行为准则的政令，我就不只鞭挞，还会对他处极刑，逼迫城市其余公家奴隶无法忘却他们过去的过失。

Τ[ρύ]φω[να δημόσιον τῆς Τλωέων | πόλεω[ς οὔτε] διατάγμασιν ἐμοῖς οὔτε ἀπειλαῖς, ἀλλ' οὐδὲ κολάσει τῶν | περὶ τὰ ὅμοια ἡμαρτηκότων δούλων | διδαχθέντα, ὅτι οὐ χρὴ παρενγραφάς ||κ[αὶ ἀ] παλοιφὰς ἔχοντα πιττάκια τῶν οἰκ[ον]ομουμένων προσδέχεσθαι, πρὸς τὴν | [γνῶσι]ν τῆς ἐμῆς κατὰ τῶν τοιούτων ἀγα[νακ]τήσεως προσήγαγον μάστιξι δείρας | [καὶ ὑ]πεθέμην αὐτῶι τοιούτωι τεκμηρίωι, ὅτι || [ἐὰν εἰ]ς αὖθθις ἀμελήσῃ τῆς περὶ τῶν χρημα[τιζ]ομένων διαταγῆς, οὐ πληγαῖς μόνον, | ἀλλὰ καὶ τῆι ἀ[ν]τάτωι κολάσει αὐτοῦ τοὺς | [λ]οιποὺς δη[μοσίο]υς ἐκλαθέσθαι τῆς προτέρας ἀδιαφο[ρίας ἀ]νανκάσω κτλ.

　　在笔者收集到的、已刊刻的政令中，明确提及鞭挞、死刑的案例仅此一件。显然，总督是能够将自己的权力展现到极致的，但是凡事都以打杀相威胁，不见得能解决问题。甚至在这则政令中，总督即便要杀鸡儆猴，也是有所算计。总督完全可以杀特利佛。但他的真正目的是“让此类人等了解我的不满”“逼迫城市其余公家奴隶无法忘却他们过去的过失”。鞭挞并立碑警告，当是权衡损益后所作出的决定。另有安东尼王朝时期亚细亚行省总督就以弗所面包师傅罢工问题发布的政令值得关注。即便是已经达到了扰乱公共秩序的地步，总督仍旧是以晓以大义、给第二次机会的立场，命令面包师傅在政令发布之后，不得聚众集结、带头人不得闹事，必须努力投入生产、为城市做面包等等。总督在此衡量的显然是如何确保公共利益的问题：社会秩序重要，但面包也同等重要。相形之下，惩戒权的彰显就是次要问题。这两则政令显示，总督对于社会阶层和情境等复杂的、动态的事件，会有相应的判读和讲究。但这两则政令也显示，罗马行省治理存在暴力和惩戒等解决途径。与地方显贵沟通或甚至依赖，是与暴力和惩戒共同存在的两套逻辑。二者之所以可以并存，自有其深刻的历史原因。

三、罗马行省治理的发展与变化

　　罗马历史发展过程中，行省治理呈现出高压剥削转向重视地方福祉的趋势。随着军事扩张的进行，包含贵族派与平民派在内的显贵阶层(nobiles)逐步发展出一套管理的弹性责任分配机制(allocatio)，以便解决不同占领区(prouinciae)的治理问题。此机制下，不论如何派任，共和时期机制下的行省首长(praeses)皆为执掌统治权(imperium)的元老院与罗马公民集体的代理人，在地方上具有绝对权力来推动罗马元老院指示(mandata)。公职人员持元老院派令为行省首长，就是当地推动元老院意志的最高执行人。罗马立法体系虽然持续推出反勒索法(lex repetundis)、常设审判庭等变革，对元老序列行省首长行使统治权有一定约束力，但共和制时期任何外省诉求及审判程序都需得通过公领域庇护机制(patrocinium publicum)。统治权持有者只要积极经营省内少数特定社群门客，便有机会套用证词、制造善良形象，左右舆论以及审判结果。在共和制时期权贵分配外派总督席位的机制下，中央与地方关系可理解为邦国间的庇护与互惠机制，只是在此关系中，罗马权贵主导的总体恶性剥削性内涵是明确的，特别是在内战期间，可见庇护的罗马权贵可以动员绑定的邦国城镇上缴物资甚至参战。

　　中央与地方之间的关系到了元首制时期有了相当显著的改变。外邦庇护机制仍然延续，但随奥古斯都终结共和末年的军头政治、统一军权归属和改革行省首长派任规则、限制地方褒扬行省首长之时机等介入措施的实行，外邦庇护机制产生了变化，元首成为所有邦国与行省属民的最高(甚至是唯一)庇护人，许多城市内向总督致敬、致谢的功德碑与雕塑肖像，已经不用拉丁语中表达庇护机制优势方的恩主(πάτρων)一词，而是用希腊语可以理解的头衔如拯救者(σωτήρ)、“代表”(προστατής)等，已出现将总督视为城镇公职显贵对待的思维。这也带动了统治权行使上的讲究，行省申诉案件的罪名类型以及量刑都有比较显著的增加。此时中央与地方关系的转变，可见于公元前5/4年间奥古斯都主导元老院发布的决议，其中明确承诺保护行省属民免受迫害或剥削：

　　元首凯撒•奥古斯都，祭司、领保民官权十九次，说：元老院决议，为盖尤斯•卡尔维希乌斯与路其乌斯•帕西恩努斯为执政时通过、我本人在场联名签署，(决议)确保罗马人民盟友之安全，为了让在我等看顾下之众民通晓，此决议送至各邦国行省，并附上我的计划。由此当能让所有行省内之居民了解，我与元老院采取的是何种关照，使我等归属下之属民，无人经受任何违反规定的遭遇或剥削。

　　随此信所附的元老院决议则是在凯撒颁布的《反勒索法》基础上做了更多弹性的、有利于行省方面诉讼的条例，为罗马之盟友(οἱ συμμαχοί/socii)提供了一条让不求死罪、但求还钱的诉讼案件快速进入庭审的程序，以及迅速召集二百元老形成合法多数的开庭机制等等。此类罗马中央以地方福祉为重的立场，是奥古斯都设下的先例，也成为此后元首指示掌统治权外派公职人员时的原则。

　　与邦国庇护机制平行运作的是自公元1世纪起逐步发展出来的罗马帝国地方治理行政体系。形式上，地方行政体系包括属元首和属元老院的两类行省，以及两类行省下的殖民城镇(coloniae et municipiae)、自由城镇(civitates liberae)、课税城镇(civitates stipendiariae)等体制权力行使主体，另有极少数的同盟/附庸国(socii/amici)。贯穿各体制权力行使主体类别的核心治理原则，是元首掌所谓的最大全权统治权(imperium maius)，可自行就特定行省、地方主体类别或区域发布通行法、命令，但亦有家府(domus Augusti)、元老院和骑士序列(uterque ordo)等掌(所谓低于元首的)统治权(imperium)的中央各主体外派人员，根据元首意旨(mandata)行使或代行统治权，监控和指挥地方不同主体行使其等经中央主体审核认可的体制权力，在不抵触中央主体的各种方针、意见、法令的前提下，满足包含中央以及地方在内的体制权力行使主体在收租抽税、劳役征调、调配物资、基建营造、维稳防卫以及其他不同的需求。地方除了接受自上而下的命令外，也可以进入制式化的沟通机制，直接向包含元首在内的不同中央主体派出陈情、协商、沟通的代表团或个人，试图左右既定或未定的政策、寻求救济或资助、解决地域间纠纷，以及寻求中央主体尊重地方法的裁定等。

　　由于外派总督的附随人员规模有限，缺乏执行人员，所以对地方主体的议会和公职人员等所谓的“寡头组织”(oligarchical institutions)存在依赖性。克里斯蒂娜•科基尼亚(Christina Kokkinia)就认为，总督夹在元首与地方显贵之间、无法自由运用统治权的困境，他需要拉拢地方盟友、避免树敌、谨慎发言、展示文化水平、拉高道德站位，才能有效降低派任后被地方以贪污罪控告或被元首撤换的风险，“挺过”(survive)希腊语区行省的“治理”任务。或可以说，中央外派人员入省有如进入战争迷雾一般，必须强化权贵间关系、各种庇护机制、个人官僚储备，才较能适任。

　　随着治理行为逐渐模式化、规范化，总督在言行举止方面都有了成文规定。《法学汇编》节选乌尔比安(Ulpianus)《论行省总督权责》(De officio proconsulis)第2卷内容中，行省总督入省后应该要执行的任务描述如下：

　　如果行政执政到达名声显赫之城镇(celebrem ciuitatem)或行省的首府(caput prouinciae)，他应该接受城镇对城市自己的推崇、赞美，毫不迟疑，因为行省人民视此为捍卫自己荣誉的方式。关于神圣节日的确定，他应该依照地方习俗和过往先例。他应该要检视神圣建物和公共建筑，确定屋瓦是否完好，或是否需要修补。他应该要确保公共工程(的规模)是城市资源能量所能经受的，他应指派监管，积极严肃执行工作。军事支持上，若有需要，他应该提供监管必要的协助。

　　乌尔比安提到的庙宇和公共建筑的检视和修缮工作、确保城市能够负担基建工程、以及指派监管执行监督工作等，与劳迪凯亚城的《政令》内容多有呼应，甚至可以视为是经过如《政令》这类先例长时间累积而成。尊重地方节庆惯俗也值得注意。虽然行省总督上任后都有权力可以调整节庆时间，但在此总督的干预原则是应该要尽可能沿袭既有传统。对传统的尊重不只是在节庆方面而已。《法学汇编》节选乌尔比安《论行省总督权责》第一卷中，记录了关于行省总督“跨界入省”(ingressus)的若干讲究：

　　行省总督要跨界入派任之省前，当发政令(edictum)，就到临情事说明，并应包含若干自我推荐之词(commendatio)，如他与行省人民之间有友好关系(familiaritas)或亲密联系(coniunctio)等等，关键在得免除省民公开或私下前往迎接，因为合适做法是(esse enim congruens)各自在家乡里接待他。还合于规矩的是他将政令发给他的前任，告知他哪一天跨界。因为不确定性

　　(incerta)和突发性(inopinata)会让行省人民极大混乱(plerum. . . turbant prouinciales)，也会干扰公事(actus impediunt)。他跨界入省(ingressum)得特别遵守的(obseruare oportet)，是进入点必须从省内特定部分、惯例入省之处(per eam partem prouinciam. . . per quam ingredi moris est)，以及遵守希腊人称为落脚地(ἐπιδημίαι)或入口港(κατάπλους)等所在，他到达的或上岸的第一座城市得为其中之一。行省人民对于这个惯例(consuetudo)的遵守和这类特殊权力(praerogatiua)看得很重。有些行省甚至要求行省总督应该走海路前来，例如亚细亚行省，对此执着到当今主上安东尼奥古斯都面对亚细亚行省人民的要求给了批示，要求执政走海路到亚细亚，并在众“都会”中先在以弗所登陆(καὶ τῶν μητροπόλεων Ἔφεσον primam attingere)。

　　对于跨界的时间和地点如此讲究，是因为统治权必须要能够不只是理论上、还得是事实上延续不间断。这点上，乌尔比安《论行省总督权责》第10卷的《法学汇编》选文解释，之所以要将行省总督的政务讲到继任者到达的那一刻为止，是因为每位上任的行省总督，席位就是同一个(unus proconsulatus)，在行省内的各界人士就是任何时候都需要一位掌权者。至于关注省民需要公权力

　　来解决合法行为的认证、冲突矛盾的裁判、各种损害的陈情与救济的讲究，则可以与奥古斯都当时所定下的原则呼应。最有趣的则是总督需要能够与行省人民之间有友好关系(familiaritas)或亲密联系(coniunctio)。许多出任总督的罗马权贵本身就是被选入元老院和骑士序列的行省显贵，乌尔比安本人与罗马史家卡西乌斯迪奥(Cassius Dio)都是很好的例证。总督强调的友好关系、亲密联系，就是他与地方显贵实际上存在相当复杂的人际网络。在入省前通告全省，一方面是向未来需要依仗的地方势力做照会，二来是告知各地方主体自己并非孤立无援，三来就是不要让自己看起来是个全然的外来统治者。

　　罗马中央派员对于治理方面的讲究，会获得希腊语区行省地方显贵的善意回应。这些回应的形式包括各种称号，如“朋友(φίλος)”“善举者(εὐεργετής)”“拯救者(σωτήρ)”“奠基者(κτίστης)”等，其中很大一部分反映了盘根错节的金钱与资源配置、城镇基础建设与发展、地方个人或集团获取中央主体让渡之特权发展地方势力等网络联系之下的复杂利益输送关系。但单纯从利益交换解读是不足的。这其中还反映了地方主体对于总督本人的若干评价，如教养(paideia)。迈尔─茨维费尔霍弗认为，教养搭建的同质习性(Habitushomogenität)，是行省显贵与(组成比例上行省出身者逐渐增加的)罗马权贵共享的沟通桥梁，也是中央主体执行权力治理的基础。在他的理解中，元首、(中央与地方主体共同承认的)传统、(中央与地方各主体涉入行省治理时产生的权力关系的)公职人员、以及行省的显贵等在历史变迁下的权力对比/平衡关系，已经从单纯军事层面走了出来，进入以仪式和学识作为标准的治理模式。总督要能够施展统治权、实际“治理”地方，必须要用自身以及附随人员的教养，在地方权力对比/平衡(Kräfteverhältnisse)中确保一席之地。总督若能将权力关系(Machtverhältnisse)伪装为礼节，在“高雅素质”(Kultiviertheit)、荣誉感(Ehre)、尊重(Respekt)等方面与地方显贵有共通的认识，就有可能展开沟通和合作，并让罗马中央主体对于行省的控制实质上存在被地方主体承认、接收、让渡主导权的可能。总督的“治理风格”(Herrschaftsstil)很大一部分会决定自己在治理场域中的话语权。

四、总督“治理场域”的三要素

　　通过以上讨论，我们进一步考虑斯卡普拉作为一位必须遵守总督行为准则、必须权衡中央与地方权力对比和平衡关系、必须通过教养在地方治理中取得话语权的总督，在其“治理场域”中所需顾及的三点：“治理场域”的中央限制；“治理场域”中的公共福祉问题；“治理场域”中的地方限制。

　　(一)“治理场域”的中央限制

　　《政令》记录连续三任总督就同一个问题做出不同类型的、但都颇为细致的工作，是在现存政令中不多见的介入密度。埃德蒙森指出，如亚细亚行省这种一年期的派任，总督不见得能够于任内落实元首交代的任务，而元首解决的办法，是透过自己发布的政令来分阶段达到目的。《政令》的案例也确实像是“总督一体”(unus consulatus)的最好写照：三位总督好似商量好了，依序将水资源治理逐步深化，不断明确汲水与护水的规范和机制，并让地方主体参与治理，似乎可以视为趋近于理想型的治理模式。

　　但是，《政令》代表的真是元首安排好了的一套逐步深化的水资源改革方案，还是其中存在许多不确定因素？若真有一套完整的改革方案，《政令》应该会具体引述。但《政令》提及图拉真处，只有在前言中提到他认为应有丰沛水源可用的远见。若图拉真有细部指示，应该会明确引述，如《政令》引述韦伯芗的政令、尤尼乌斯•科拉鲁斯的指导、马尔提阿里斯的公函、塔西佗与副座赛尼乌斯•萨比努斯的认证、赛尼乌斯•萨比努斯的政令等。换言之，我们应该也要考虑三位总督存在共同揣摩图拉真“丰沛水源”意旨、但各自为政的可能。

　　如此假设的特殊之处在于，前任总督的决定，可能会造成后继者的负担。如塔西佗以及其副手经劳迪凯亚“统领”(στρατηγός)尤尼乌斯•科拉鲁斯“指导”(διδαχθέντες)，确认了劳迪凯亚城历史汲水区的范围，但这可能大于当下控制的领地(territorium)，巡防覆盖面积扩大，也会造成实际执行监管的困难。后继的两位总督表面上赞许前任工作，但他们也必须要推动进一步工作，开始将监管、基建等进一步的劳务和财务负担，转移到劳迪凯亚城的显贵与公民身上。马尔提阿里斯的公函特别有趣：他觉得塔西佗和萨比努斯干得好，所以他“精准关注、遵照前任首长们安排”。这是萧规曹随的意思：前面规则够好了，原本怎么办，就怎么办。但从斯卡普拉的《政令》可知，问题其实很多。马尔提阿里斯没有大动作，那问题就得他的继任者承担了。

　　当然，我们也可以提出另一种诠释方式：斯卡普拉大动作调度资金、控制预算、为劳迪凯亚城显贵设置新的监管任务等，是要与前任竞争。但《政令》中的大动静是否等同于现实中真能调动资金人力、改变市政架构和职务，需有更多材料才能检验。关键在于，《政令》既然对于中央和地方各治理主体的作为交代如此细致，其中却鲜见图拉真的角色，应该会增加治理场域的复杂度，因为参与形塑的治理主体多，且各有不同的主导意识。

　　其中，韦伯芗的特许条例应该带来了最大的挑战。若斯卡普拉提出韦伯芗的特许条例，请求图拉真裁示，元首可用新政令否定这个特许，但这并没有发生。因而斯卡普拉就必须要面对“扯后腿”的规则。但如何界定某产业可否从城里接水、谁来判定的模糊地带，可能有其用处。韦伯芗为地方显贵加砝码，让地方与中央之间的权力天平不至于向总督陡然倾斜，只是其中一种情况。总督与地方显贵之间或也可以用这类特许建立某种默契，让新引水系统既能够有新制管理，也能够在特定情况下容纳业主和地方势力的利益存续。图拉真不取消韦伯芗的特许，或有默契建立或甚至共识建立的意图。

　　(二)“治理场域”中的公共福祉问题

　　有丰沛水资源可用，是《政令》中图拉真时代公共福祉的基本定义，但这是向城内澡堂、泉池和民生用水倾斜。本可就近取水的农地庄园业主，现在必须要另外找水源解决生产和民生用水问题，会有被剥夺感。他们是否是少数，或者关键少数，不得而知，但若韦伯芗发布“无法从城里接水、就能城外合法引水”的条例，应该是有考量到震灾后重建或若老旧管线不利于汲水的问题，有保障生产和重视城外人口的思路。斯卡普拉《政令》则开始走向付费机制、引水系统自负盈亏、重视城内人口的思路。斯卡普拉是否有就城内城外显贵的权力、政治社会力量等因素进行对比，才下如此决定？还是他没有考量地方因素，单纯考量中央治理主体以及图拉真意旨？斯卡普拉是否有审情度势，根据地方情况考量地方的“公共福祉”？

　　检验方式可以从《政令》提供劳迪凯亚城贷款一事着手。贷款似乎必要，因为水资源收入尚不足以支持全面覆盖引水渠道的工程，而不覆盖全部的引水渠道，就无法保证“丰沛水源”的元首意旨。但贷款来自哪里？顾易吉猜测或许与元首府库(fiscus)借贷有关。另有一些案例显示，地方主体、公家组织会向多方私人业主借贷，而且对债权人来说风险颇大，因为城市可能赖账不还，或者额度过大无法偿还。虽然我们不清楚债权人、贷款利率和劳迪凯亚城的财政规模，实际影响在此无法判断，但斯卡普拉在此的举措或可从两种案例考量。第一个案例是公元前1世纪末的贝瑞亚教练场财务重组中，马其顿行省总督鲁弗斯(Rufus)协调了贝瑞亚城各界人士，调度私人基金和营收，作为支持教练场财务基金的长期解决方案。这个方案不是将其他城市财务支出减少或肆意调动，来暂时填补经费窟窿，解决任内问题后一走了之。第二个案例是小普林尼任总督时，为解决地方上澡堂过于脏乱陈旧的问题，而用不同手段调动地方资金的能力，其中包括总督从私人那里回收或者索要的资金，再来动用是城市公民自行捐赠的购油款项。不论何者，总督会集中精力在调集地方资金上。若真能动用到图拉真资金，那可能就必须要重新评估劳迪凯亚获封皇庙守(neokoros)或都会头衔的时机。资金若是地方的，斯卡普拉等于是贩卖了一批35000第纳尔的引水道维护债券，而如何偿还、谁偿还，也并没有说明。也就是说，为了确保“公共福祉”能够实现，斯卡普拉必须劝募或者甚至逼迫特定显贵群体做出贡献。这是与地方利益直接冲突的面相。能否让人心服口服拿钱出来，就得直接取决于斯卡普拉在地方上的话语权和治理风格了。

　　(三)“治理场域”中的地方限制

　　斯卡普拉要求劳迪凯亚城设立新公职来整顿用水权和配水权制度，而地方上显贵就是候选群体。他们既是斯卡普拉必须整顿的对象，但也是必须依赖的地方治理主体。将他们之中的正直、热心于公益者纳入新公职体系，最直接的好处就是他们所带来的金钱贡献。我们甚至可以理解为总督是直接课征了显贵群体新的轮调劳役(munus)。劳迪凯亚城显贵群体因为商贸要道优势、固有的羊毛织品生产能量等正面因素，能够承担不同公职劳役的显贵群体应该有一定数量。或许这也是为何斯卡普拉敢于扩增公职监管的原因。对于富有显贵群体较多的城镇来说，这不一定是坏事，因为他们本就是地方治理主体，而获得公职头衔后，不仅能执掌公权力，还可以积累名声荣誉。总督必须在如此的互惠互利机制中，因应监守自盗、知情不报、渎职滥权等地方治理的严峻考验。

　　地方显贵看待中央文件的出发点，或可以从他们出任监管的管理效能观察。我们可以对比两则亚细亚省执政所颁布的政令，颁布的地点是以弗所。第一道政令是公元113/114年执政马尔提阿里斯颁布：

　　行省总督奥鲁斯•维其利乌斯•马尔提阿里斯说：有艾赫莫克里斯与安东尼乌斯……克劳狄乌斯•阿里斯通建造之伟大以弗所城引水道监管向我举报，指控田地业主耕地生产到了引水沟附近，不顾两侧耕地应该距离引水道十尺之规定；他们也指控在城里头有房的业主不法制造出水破口，不当自我图利。由于他们犯的错误，产生了很多不良影响，我命令：引水道两侧业主必须按指定间距、远离引水道耕地，城里业主必须确保家内与家附近水源皆无开口，并让他们知晓，违反此令者，我会罚款12000第纳里，缴交给(以弗所)城，以及同样数额交给元首图拉真府库。

　　水资源监管工作的整体过程似乎是监管发现问题后，向总督举报，由总督裁定如何沟通、纠正、惩处。在此政令中，马尔提阿里斯并未实名通报违规业主，也没提及是否真正惩处了这些业主，实际上只是严肃批评了违规行为，并设立相应罚款。第二则政令也出现类似的情况：

　　塞克斯图斯•塞韦鲁斯•戴克斯特•阔尔奈利乌斯•普利斯库斯行省总督说：鲁提利乌斯•巴索斯与尤里乌斯•马克西姆斯两位任克劳狄乌斯•阿里斯通建造之伟大艾佛所城引水道监管向我举报，说有与引水道相邻之人等以及周围地区之业主没有遵守规定保持与引水道之必要距离，让管线有修缮与安全保障，而是在两侧十尺之内开挖，但这(块区域)必须得是不让植物生长、农犁耕作的地带：植物的根会逐渐扩张，破坏引水道沟渠，也会因为农犁(破坏)而产生破口。(两位监管)宣读了奥鲁斯•维其利乌斯•马尔提阿里斯发布之政令，(政令中)(该总督)命令丈量(引水道)区域，并命令在此区内必须要保持距离，种植果树者间隔十尺，耕田播种者间隔十尺，并针对不守规矩者订定罚款。我本人方面：即便不是一位极为显赫之人已经订定的规则，也会对破坏公共重要水资源订定罚则。我现在不止延续马尔提阿里斯政令，还命令最有权之监管们执行所写事项，因为渎职会对他们自己有不利影响。我命立。

　　这第二则政令是120/121年的亚细亚省总督普利斯库斯(Sextus Subrius Dexter Cornelius Priscus)所颁布，距离马尔提阿里斯七年左右，以弗所当局将两则政令刻在一起，有判例集合的意味。我们看到农业生产仍然对水利设施造成挑战。这位哈德良时期的行省总督除了引用图拉真时期的马尔提阿里斯已经颁布的政令外，口吻和处置方式还颇为相似。他没有说是否惩处了违规业者，且是经过监管告知，才知道有马尔提阿里斯的罚则。普利斯库斯反而将焦点从犯规者移到监管们的头上，要求他们确切落实(ἐπεξίναι)已经存在的法令罚则。但除了威吓外，并没有特别针对监管怠慢或渎职发布明确的惩罚细则，只是强调会对他们不利(πρὸς αὐτοὺς)而已。我们是否可以合理怀疑，监管人只有提出存在“有人”违规的情况，但不知道谁违规？甚至，监管人有无可能蓄意隐瞒违规者的身份、协助违规者规避惩处？最后，以上是假设显贵都有意愿利用新公职的机会，但显贵不见得有意参与。若出任公职者必须承担举报同侪邻人的巨大压力，或必须耗费超乎预期的维护、巡视等工作成本，这种普遍性拒绝从事公职服务的情况是可能会出现的。当然，遇到这种情况时，罗马时期的希腊城市存在所谓强迫自愿机制，可以强迫推举、强迫出任，而受推举人若无法从总督或元首处取得豁免权，那就还必须承担。若仍悬而未决，有案例显示，总督或元首可以要求希腊城市根据个人身份和财务情况，强行指派。但是，若真到这个地步，总督与地方的利益冲突就只会加深。若后继总督有统治风格或教养方面的不足，那从地方治理的效果去看斯卡普拉的各种安排，长远来说是存在一定权力对比失衡的风险。后果是，就地方上实际的问题该如何解决，中央与地方治理主体可能会因为介入叠加积累，而对共识的形成产生妨碍。

结语

　　如第一部分提及的，中央主体掌握统治权，但在对地方主体有依赖性的帝国治理模式中，中央主体“仅仅”是掌握统治权而已。要落实核心意图，就必须要能够获得包括地方显贵在内的各个主体的认同、支持、配合。《政令》或许订出了各种原则、规定、罚金，但若如普利斯库斯上任后，需要引水道监管告知才了解已经“有”这些原则、规定、罚金的相关政令，而每条原则、规定、罚金都可能和地方业主甚至盘根错节的各种势力的利益相抵触，总督们是会为了水质、水量、营收强迫地方显贵向个别业主或势力收取罚金，还是会借“放一马”的机会与不同势力建立良好关系，解决其他或许更为紧迫、更为纠结、影响更为显著的“大问题”？

　　但是，若单纯从地方主体能够不执行的视角考虑问题，也有不足之处。因为掌统治权的总督可以选择在如水资源的问题上与地方主体对立的举措。斯卡普拉要求劳迪凯亚城借贷、限制水资源营收的使用途径等，就是一个明确的例子。劳迪凯亚城的显贵也相当顺从地依照斯卡普拉的指示，将《政令》刊刻并立于水利设施之侧，供人通晓何种行为确实是违规的，以及总督(若要时)会针对个别违规者采取何种惩戒举措。这也是为何从地方治理的角度去观察《政令》内容是必要的。如迈尔─茨维费尔霍弗所说，要能够衡量行省总督在行省内行使统治权的处境，就必须要考量不同的中央与地方主体所形成的权力对比关系，观察个别主体在行省权力平衡中的消长和动态情况。

　　然而，单纯论权力对比或平衡，并不能妥善描述行使统治权的各中央主体与接受统治的各地方主体实际上的极度不平衡关系。若总督对个别城镇或显贵不满，是有可能给对方造成实际伤害的。统治与受治本质上就是个失衡的关系。罗马体制承认的法规明确授予行省总督(在行省内)最完整的管辖权：所有在罗马城序列内公职官以及序列外公职人员所能执行之权力，集于他本人，在其行省中，除元首之外，相较于其他人等，有最高统治权。也就是说，行省总督本就有权针对地方财务、公职系统，甚至任何事无巨细的问题作出相当大幅度的政策调整。但《政令》所提供的内容显示，斯卡普拉一方面了解自己统治权的威力，所以会采取各种干预措施，但另一方面斯卡普拉似乎也知道这种干预是有限度的。总督必须尊重地方传统与地方显贵，自我约束、不得随意惩处个别地方主体。这种自我约束或与元首制时期从剥削到造福地方的治理概念转变有关。总督核心考量不在于执行权力是否合法，而更在乎的是执行权力是否适当，是否能被他所统治的地方各主体所接受。

　　或许克利福德•安藤提出的元首制时期行省共识塑造概念，可以为权力对比、权力平衡等“测量”的观察做些总结工作。在安藤的理解下，罗马人希望能够建立以共识为基础的罗马社会形态，而共识是一种对于社会、宗教信仰、政治常规抱持相同意见的、主体间的协议(an unanimous intersubjective agreement about social， religious， and political norms)。治理者需要关注的，是地方主体是否确实对于治理方有各种言语上寻求共识的展示，作为衡量忠诚和支持力度的标准。地方主体除了收集与自己社群有关文件，能在合适时机呈交或展示为佐证外，还需要致力于维持与元首之间寻求共识建立的沟通管道，以确保行省首长按元首指导工作方针分配利益时，能够有个积极度的指标来衡量受益者以及受益程度。罗马体制下不同主体间的共识最为明显的表现形态，是罗马治理者与行省人士之间经常性地就罗马文宣的真实性以及罗马治理的合理性进行协商和检验：一份官方文本既需要政府机构如原件传抄并复核(describere et recognoscere)，也需要在进入地方视野后经过不同的方式和手段确认文本内容的真实性。如此治理共识的塑造过程是以沟通实践(communicative practice)为基础的、以合理性(rationality)为前提的社会规范维系机制，需要罗马治理者以及行省人士协调联动彼此间的社会行为，容许相互批判和检验的空间。地方为了适应帝国治理体系，就必须熟悉治理常态和规则，并按体制规范走，公文复本的真实性就成了地方关注的重要问题。我们可以将安藤的共识理解为一种相互调控的系统：寻求共识过程中成文的书信沟通记录和公开的公文复本记录，都是各方治理主体操纵帝国治理体系的不同杠杆。

　　综上所述，《政令》的内容丰富，但完全依靠地方各主体落实。斯卡普拉在劳迪凯亚新设立了两个确保水资源长期安全的总管职位，劳迪凯亚城每年必须从城内领导人物中遴选两名品德高尚、办事积极的人来执行，如果没有地方接受，如何能够产生符合标准的人员？同理，劳迪凯亚原有的引水道监管职位必须要有人出任，且这些人必须要负责举报不法引水和破坏水资源的业主。由于出任公职者必然也都是劳迪凯亚当地有地产、有身份的社会领袖行列，基本可以理解为他们必须要有足够勇气和社会地位来举报自己的同侪。若举报责任的职务法源是没有在劳迪凯亚社会间广泛支持的政令，可以推测他们不仅会没有办法达到工作要求，甚至会刻意躲避，以防自己必须面对庞大的社会对立和同侪压力。斯卡普拉的水资源监管改革是否成功，我们并不知道，但若成功了，必然是与地方显贵和各业主达成了水质、水量、水资源营收等方面必须要上正轨，才能看到劳迪凯亚城长远发展顺遂的共识。

　　（注释略）

　　（作者：吴靖远，北京大学历史学系助理教授）