《美国的贫困与反贫困》

作者简介　　

    哈瑞尔·罗杰斯（Harrell Rodgers）是美国休斯顿大学政治学系教授，是美国最有影响的贫困问题专家之一，也是美国最早用实证研究的方法研究社会问题的专家及政治分析家。1968年毕业于爱荷华大学并获得博士学位。1985至1995年曾任休斯顿大学社会科学学院院长，后又担任8年政治系主任。他著述颇丰，迄今为止已经出版了22本著作其中包括9部独著，6部合著，7部编辑及合作编辑的著作。他在2000年出版的《改革时期的美国贫困》一书被美国Future Survey 选为该年度出版的20本最优秀图书之一。2006年，本书再版，名为《改革新时期的美国贫困》。在他的学术生涯中发表了80余篇学术论文，并在国际学术会议和世界一些著名大学做了80次会议发言，多次获得会议论文奖。他曾担任美国多种权威政治科学杂志编辑，为《美国政治科学评论》、《美国政治科学学报》、《政治学报》、《社会科学季刊》、《美国政治季刊》、《西方政治季刊》以及《青年与社会》等杂志审阅文章。目前仍然是两个学术杂志的编辑委员会成员。他还负责美国政治科学学会、美国中西部政治科学学会和美国南部政治科学学会有关公共政策方面的工作，负责安排会议发言和论文评奖工作。1999至2009年担任“美国政策研究学会”主席。2009年获得亚德曼主任教授称号。

译者简介

    刘杰，天津人，1962年生，2000年毕业于中国社会科学院世界历史系，获历史学博士学位,现为北京化工大学文法学院公共管理系教授，政治与行政学研究所所长，从事欧美宪政体制比较、中外社会保障制度比较的教学与研究。2006年9月到2007年10月，作为中青年骨干教师受北京化工大学和国家留学基金委的联合资助，在美国得克萨斯州休斯敦大学访学一年。访学期间，应休斯敦大学政治学系的邀请，讲授“中国政治与文化”，深受美国学生的喜爱和好评在《世界历史》、《历史教学》、《史学月刊》等刊物上发表了学术论文多篇。

内容提要

    贫困是美国最严重，也是代价最高的社会问题。本书大部分内容着重分析美国贫困问题的本质、贫困产生的原因、解决贫困的福利立法的历史演进、《个人责任和工作机会协调法》的通过和实施及其产生的影响，并分析近期美国福利改革的利弊得失，提出改革美国福利政策的建议。
    该书在出版当年被评为美国该年度出版的20本最优秀图书之一，并在2006年再版。

本书目录　　

    第一章． 导言：美国贫困　

    第二章． 多少美国人生活在贫困中？

    第三章． 美国穷人　　

    第四章． 为什么美国有穷人？　　

    第五章． 福利事业的演进：结束我们所了解的福利制度　

    第六章． 《个人责任与工作机会协调法》下的州福利计划　　

    第七章． 《个人责任与工作机会协调法》之后的美国福利制度　　

    第八章． 福利改革的影响　　

    第九章． 完善美国社会福利政策

英文再版前言　　

    本书第一版是在1996年《个人责任与就业机会协调法》通过后不足3年问世的。该法的通过是1935年《社会保障法》以来美国福利政策的最重大变革。正如任何新的公共政策一样，尤其是这种重大的公共政策，通常要历经20年至30年的时间才能对美国联邦和州的福利制度以及贫困人口产生广泛的影响。虽然现有评估数据远非最佳，但相关数据在本世纪初就已经得到极大完善，从而使我们在本书再版时能对《个人责任与就业机会协调法》以及美国贫困进行更加深入细致的分析。

    在《个人责任与就业机会协调法》分析数据不断得以完善的同时，所有测量贫困的数据，包括贫困人口的分布、贫困的原因、福利的使用与成本、主要社会福利项目的设计及其产生的影响，都已被更新。本书的章节已做调整，以便于我们考察各州的福利设计以及《个人责任与就业机会协调法》在各州的实施情况，考察各州由于选择不同的政策而形成的鲜明特色。最后，本书就上述变化对贫困人口及整个福利制度所产生的影响加以分析。

    本书最后两章用最新的研究成果和数据分析《个人责任与就业机会协调法》这一新法所带来的影响。并且，为了评估福利项目的实施及其影响，也对该法具体政策的数据进行了分析。同时单身母亲家庭和其他贫困家庭户主的工作模式、贫困家庭对福利的利用及其贫困率等数据也被用来评价此次改革的更广泛目标。最后一章总结并分析了福利改革带来的积极和消极影响，并探讨了福利政策与实施改革的可能性。最后一部分指出评估数据的欠缺及其由此带来的问题，并指出解决上述问题的方法。

    为了使通常看来非常复杂的数据更加通俗易懂，本书重新设计了表格和图表，以使读者更好地了解福利政策的走势、模式及其产生的影响，以及一直以来存在于群体与个人中的贫困。书中还增添了附录，旨在便于读者更容易在网上找到书中所用的、且被不断更新的数据和相关题目。同时还提供CD版的表格和图表，以便教师能更好地利用表格和图表以及网络资源。
　　 　

哈瑞尔·罗杰斯
2006年5月

序

    贫困伴随着人类社会的发展。从原始社会的食不裹腹、衣不遮体到近代社会的大饥荒再到现代社会的营养不良，贫困就像梦魇一样，成为人类挥之不去的恼人问题。经过上千年的发展，人类文明取得了很高的成就，贫困问题得到有效缓解。尤其是工业革命之后，科学技术突飞猛进，财富以前所未有的速度增加，福利国家的建立使部分国家人民生活水平得到大幅度提高。但是，减贫仍是全球工作的重中之重。世界银行2010年世界发展报告表明：在发展中国家有四分之一的人每天生活费不到1.25美元，有10亿人缺少清洁的饮用水，16亿人缺少电力，30亿人缺少充足的卫生设施，四分之一的发展中国家儿童处于营养不良状态。

    当然，也有例外。就在大多数发展中国家艰难地与贫困做着斗争的同时，少数发达国家正在享受着物质的高度繁荣。美国新制度学派的代表人物加尔布雷斯在《丰裕社会》一书中写道：“……贯穿全部历史几乎都是很贫困的。只有在欧洲人居住的一小角世界上的最近少数几代是例外，这种例外在人类存在的全部期间几乎是毫不足道的。在这里，特别是在美国，才有巨大而十分空前的丰裕。”半个世纪前加尔布雷斯对美国“丰裕社会”的判断是有依据的。当欧洲国家站在二战后的废墟上埋头重建、第三世界国家为争取独立而浴血奋战、社会主义国家跑步进入共产主义时，美国正在经历“黄金时代”的高速发展，迈入所谓的“丰裕社会”，成为世界上最强大的国家。以下几组数据可窥见其一斑：20世纪50年代中期，美国生产了全世界一半以上的商品；到1970年，美国拥有世界煤产量的四分之一，钢产量的四分之一，原油产量的五分之一多；1971年美国拥有汽车1.11亿辆，83%的家庭至少拥有一辆汽车。所以加尔布雷斯说，在现代美国，贫困并不恼人。

    那么，美国贫困问题真的不“恼人”了吗？答案并非如此。70年代两次石油危机导致美国经济滞胀,低收入群体相对贫困加深，贫困问题开始凸显。自1972年始，美国贫困率开始上升，并于1983年达到顶峰。此后虽有所下降，但自2000年后又开始上升。特别是2008年经济危机发生后，贫困率增加较快。2009年，美国贫困人口总数达到4400万人，较2008年增加400万人，平均每7个美国人中便有1人生活在贫困线之下。因此，严重的贫困问题仍然是美国当今面临的最大挑战。

    提起贫困，人们首先想到什么？也许大多数人想到了肮脏的居住环境、衣衫褴缕、食不裹腹、无家可归……确实，无论是文学作品，还是学术报告，无一不在强化人们对贫困的固有看法和特定形象。美国贫困问题如此严重，那么，大多数美国贫困者是不是如上所述正在饥寒交迫中艰难地度日呢？我们还是先看一组数据。2004年，美国传统基金会（The Heritage Foundation）两位学者发表的研究表明，46%的美国贫困家庭拥有自己的住宅，一般有3间卧室、半个卫生间、一间车库、一个门廊以及一个阳台，其平均住房面积比巴黎、伦敦、维也纳、雅典等欧洲城市的普通家庭平均居住面积要大；75%的美国贫困家庭拥有一辆汽车，30%的美国贫困家庭拥有两辆汽车；97%的美国贫困家庭拥有彩电，一半以上的美国贫困家庭拥有两台或者两台以上的彩电。另外，美国贫困家庭拥有其他设备的比例如下：空调，76%；录像机或DVD机，78%；有线电视或者卫星电视，62%；微波炉，73%；立体声音响：一半以上；洗碗机，1/3。所以，多数美国人对贫困者的看法是：他们住在有空调和冰箱的大房子里；拥有至少一辆汽车（在美国没有汽车哪里也去不了）；他们不愁温饱，他们蛋白质的摄入量一点也不比正常人少，甚至摄入的热量比正常人还要多。

    美国人有时还把美国穷人的形象推之于其他国家。在美国期间，我曾同一位心地善良、对中国人非常友好的美国人谈起中国农村贫困问题。这位美国人问我中国贫困地区的农村孩子最需要什么。我说，在中国，目前也许只有教育才能改变贫困孩子的一生；中国贫困地区的孩子缺少上学的机会，缺乏课外读物，缺乏了解外面世界的渠道。所以，如果能在每个村子里建一个小小的图书馆，等于打开了通向外面世界的通道，使孩子终生受益。这位美国人很困惑地说，他们怎么不上网去了解外面的世界？我一时语塞，大有“百姓无栗米充饥，何不食肉糜”之感。这不怪美国人，他们当中大多数人并没有“心系祖国，放眼世界”的豪情，对美国以外的世界并不了解，很难想象发展中国家贫困者的生活状况。

    美国是世界上最富有的国家，人们整体生活水平相对较高，产生“美国式贫困”并不足为奇。事实上，随着美国经济和社会的进步，美国贫困标准也越来越高，从而导致美国贫困率一直居高不下。1980年，美国四口之家的贫困门槛（Poverty Threshold）为8414美元；而到2010年，这一标准已上升到22491美元。贫困线的提高，可能会导致贫困率上升，但也使贫困者的生活水平“水涨船高”，而且美国部分济贫项目以官方贫困线为依据，贫困线的提高会使更多的贫困边缘人口被纳入到政府保障的范围之列。

    美国是一个保守主义浓厚的国家，对贫困致因的看法普遍倾向于个人主义观点，即认为穷人之所以贫穷，是他们不遵守国家法律法规或与社会的道德价值观相违背而造成的，因此他们应该为自己的行为负责,而不应该由政府来“买单”。所以美国并没有像欧洲国家（如英国）一样很早就建立起完善的济贫制度，而是直到20世纪初期经济危机发生后，美国才开始建立和完善福利制度。经过罗斯福的“新政”和约翰逊的“伟大社会”计划，美国济贫制度日益完善，先后建立了食品券（Food Stamp）、抚养未成年子女家庭援助（AFDC/TANF）、补充保障收入（SSI）、退役补助、收入所得税抵免（EITC）、联邦住房救助、低收入家庭能源救助、医疗救助(Medicaid)等制度，这些制度对于缓解美国贫困起到巨大作用。

    但是，美国大多数公众和学者对福利的看法往往带有较多的消极因素，认为福利虽然在一定程度上保障了贫困阶层的基本生存，但是对济贫项目的慷慨滥用会造成穷人道德标准的下降，所以公众要求“终结我们所知道的福利制度”的呼声很高。自20世纪80年代开始，美国对社会福利制度进行了一系列改革,其中影响比较深远的是克林顿时代通过的“个人责任与就业机会协调法”。从发展趋势看，美国针对贫困者的济贫制度正从收入维持型向工作补偿型转变，这种改革在一定程度上减少了福利依赖，但也导致脆弱群体的处境恶化。

    美国是一个矛盾体：它是世界上最富裕的国家，但也是发达国家中贫困问题比较严重的国家；它具有浓厚的保守主义氛围，一方面批评政府福利制度造成穷人的道德堕落，要求削减政府的福利支出，但是另一方面又在不断提高贫困标准，使更多的贫困者符合受助的条件；它要求中产者尽可能由市场解决其风险，而对于穷人的医疗救助、未成年孩子家庭援助、食品券等项目则慷慨解囊……贫困是一个非常复杂的问题，美国又是一个由多种族组成的国家，所以美国贫困问题更复杂。任何道听途说、走马观花均难以客观公正地认识和评价美国贫困问题。所以，当听说中国化工大学社会保障研究中心组织翻译出版美国贫困问题丛书时，我觉得这个想法非常好，它有利于中国读者全面了解美国的贫困现状，也可为中国反贫困提供有益借鉴。

    最后，还要做点说明。2010年到2011年，我在美国印第安纳大学做访问学者，研究方向是美国贫困问题。在访学期间，我还深入到当地贫困家庭中，切身感受美国贫困者的实际生活。所以，当中国化工大学社会保障研究中心主任甫玉龙教授托我写序时，我竟不知天高地厚，欣然应允。　

中国人民大学劳动人事学院 杨立雄
于印第安纳大学（布鲁明顿）
2011年5月27日