梁志：合作与限制：20世纪70年代美国对韩国导弹开发活动的反应与对策

内容提要：20世纪70年代初，由于对美国安全承诺的疑虑日益加深，凭借着来自美国的知识、技术和人才积累，韩国朴正熙政府秘密启动了导弹开发计划。但在美国政府看来，韩国导弹研发将破坏东北亚地区稳定，因此必须加以遏制。为此，美国一边继续同朴正熙政府进行与导弹相关的军事技术合作，一边对韩国独立的导弹开发活动施加限制。然而，随着韩国国家实力的不断增强、导弹技术的全球扩散、美国自身商业利益的考量及其政府内部的明显意见分歧，福特和卡特政府仅仅是延缓而未能制止韩国导弹开发的步伐。1978年9月，韩国导弹试验成功。在这一重大事态的影响下，美国决定从双边合作和多边限制这两个层面入手，将韩国导弹研制活动约束在射程180公里、载弹量300公斤的范围内。其后，里根政府构建起全球防导弹扩散机制，这也在一定程度上受到韩国导弹开发的影响。

关键词：美韩关系　朴正熙政府　卡特政府　导弹开发　防导弹扩散

　　韩国秘密进行核导开发是20世纪70年代美韩关系中的重要事项。以实证研究为标准划定观察范围，近二十年来学界的关注焦点明显集中于韩国核弹研制及美韩两国的相关交涉。与之形成鲜明对比的是，有关韩国导弹开发问题的研究成果极少，仅有的几项成果均将韩国导弹开发作为核开发的一部分加以考察，忽视了韩国导弹开发与核开发相互分离的一面。在内容侧重点上，相关研究更多地关注朴正熙政府导弹开发的历史过程，对美韩两国就该问题的博弈只是粗略论及。

　　20世纪70年代，美韩围绕导弹开发问题的博弈是一个具有多层面研究价值的案例。微观上，它反映出全球军事技术扩散、商业利益考量和政府内部意见分歧对美国外交政策的影响；中观上，它表明了韩国在美韩同盟内部独立性的渐趋增强；宏观上，它有助于人们理解里根政府缘何执着于构建全球反导弹扩散机制。本文拟充分利用美国档案文献来源，辅之以韩国外交文件，力争还原20世纪70年代朴正熙政府导弹开发过程中美韩交涉的基本脉络，进而展现美国难以制止韩国导弹研发的多重动因及其对美国全球防导弹扩散机制建构的反作用力。

一、韩国秘密制订导弹开发计划（1971-1973）

　　20世纪70年代初，韩国着手秘密研发导弹技术。表面看来，韩国此举的目的在于应对朝鲜“军事威胁”。依据美国中央情报局的研判，韩国决定进行导弹开发，其中一部分原因是为了获得威慑平壤的军事能力，对付朝鲜的常规火炮及其从苏联得到的射程为60公里的“蛙”式导弹。朴正熙政府以及韩国媒体曾公开或私下对苏联向朝鲜提供能够攻击汉城（今首尔）的“蛙”式导弹表示担心。但如果将韩国导弹开发置于朴正熙政府追求“自主国防”的大背景下加以考察，便会发现朴正熙政府之所以决定进行导弹研制，主要是因为对美国安全承诺的疑虑日益加深。更值得深思的是，该计划的前期知识、技术和人才积累也主要来自美国。

　　自美韩同盟形成前后开始，两国便间歇性地陷入信任危机。20世纪60年代中期，朝鲜半岛非军事区武装冲突的次数骤然上升。紧接着，1968年1月下旬又先后发生了刺杀朴正熙未遂（即“青瓦台事件”）和朝鲜扣留美国间谍船事件（即“普韦布洛”号危机）。在此过程中，韩国不断要求对朝鲜采取“报复行动”，但美国始终予以压制。不仅如此，约翰逊政府还单独与朝鲜就“普韦布洛”号危机进行秘密谈判。因此，朴正熙政府对美国保护韩国安全的决心产生了深深的怀疑。1969年“尼克松主义”出台后，随之而来的是美国寻求退出越战、单方面决定大幅削减驻韩美军和谋求改善对华关系。当然，尼克松政府在调整亚洲战略的同时，也在努力维持同韩国的同盟互信关系，但效果并不尽如人意。例如，为了补偿驻韩美军削减，美国决定向韩国提供15亿美元军事援助，以推动韩军在五年内尽快实现现代化。但在实施过程中，由于国会制约等原因，军援拨付进度缓慢，高新军事技术转让更是限制重重，致使韩军五年现代化计划的完成时间不得不推迟至少两年。韩国对此十分不满。再如，美国政要一再重申对韩国的安全承诺。然而，尼克松政府对华秘密外交明显地削弱了上述保证的可信性。最终，面对美国对外政策的急剧转向，韩国政府形成了如下判断：美国寻求与中国和解必然会削弱其作为“自由亚洲”安全保障中坚力量的作用，因此韩国务必要提高国防自立能力；在“尼克松主义”的指导下，美国对韩国问题的介入会从积极转向消极；未来在亚洲将形成美、苏、中、日四强共管体系，韩方要全力敦促美方维持在韩国的政治、经济和军事存在，支持韩军现代化，并为韩国安全提供“核保护伞”。正是在这种大场景下，朴正熙政府迈出了“自主国防”的步伐，导弹开发便是其中的关键一步。

　　早在1968年初，朴正熙便宣布组建250万人的本土预备队（Homeland Reserve Forces），同时首次提出发展军工产业。大约两年以后，他又第一次宣称韩国要努力实现“自主国防”。与此相适应，韩国开始着手构建新的国防研发体系。尤为引人注目的是，1970年8月，韩国建立国防研发局（Agency for Defence Development），隶属于国防部，主要职责为组织和推进武器研制。组建伊始，该机构只有169名研发人员，且缺乏顶尖科学家。在此后四年多的时间里，韩国凭借优厚待遇不断从西方国家招募韩裔科学家，国防研发局的人员规模迅速增加到两千多人。

　　20世纪60年代，美国开始向北约盟国、韩国、印度、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷和巴西等国家或地区提供探空火箭和太空发射装置（二者分别相当于短程和中程导弹）的技术数据。具体到韩国，1963年美韩两国签署了《武器防务信息互换协议》（Mutual Weapons Defense Date Exchange Agreement），规定就武器、装备和弹药研发以及产品信息进行交流。该协议附有28个信息交换附录，其中便涉及短程地对地、地对空和空对空导弹。实际上，美国不仅是韩国导弹开发计划的初始技术来源，还将韩国作为导弹部署基地。早在1958年1月，美国就在韩国部署了“诚实约翰”地对地导弹和“斗牛士”巡航导弹。20世纪60年代，“曲棍球”“大卫·克洛科特”“中士”“马斯”和“奈基—大力神”等更多类型的美国地对地或防空导弹抵达韩国。20世纪70年代，美国逐渐将导弹维护等相关任务交给了韩国，甚至决定直接将“奈基—大力神”导弹和“霍克”导弹移交给韩国军队。相应地，在人员培训的过程中，韩国掌握了部分导弹开发技术。

　　1971年12月26日，朴正熙命令国防研发局进行地对地导弹开发，初期的目标是生产射程为200公里的弹道导弹，1975年之前实现国产化。具体负责组织导弹开发活动的是总统第二首席经济秘书官吴源哲（O Wonchol）。在说明该计划的主要考虑时，朴正熙做出了如下表述：朝鲜在非军事区附近部署了“蛙”式导弹，可以迅雷不及掩耳之势攻击汉城，但韩国只能以飞机进攻距离非军事区160公里的平壤。一旦朝鲜发动突袭，韩国的机场将首先成为对方攻击的目标。由于朝鲜拥有密集的火炮防空系统，反攻平壤对韩国来说非常困难。虽然韩国可以利用美国飞机轰炸平壤，但必须有能力独立反攻。换言之，他不相信美国“保护伞”的长期有效性，希望拥有能够作为核武器发射系统的导弹。1972年9月，来自国防研发局、韩国科学与技术研究所（Korea Institute of Science and Technology）、韩国科学与技术高级研究所（Korea Advanced Institute of Science and Technology）以及韩国中央情报部（Korea Central Intelligence Agency）的科学家和工程师团队，制订出了一份名为《航空航天工业推进计划》（The Promotional Plan for the Aerospace Industry）的导弹开发方案，核心目标是1976年底前成功试验中程地对地导弹，1979年底前成功试验远程地对地导弹。1973年2月，朴正熙批准了以该方案为蓝本的《弹道导弹开发基本计划》（Basic Plan for Developing Ballistic Missiles），并将其纳入韩国军队现代化计划，以获得充足的国家财政支持。

二、美韩围绕导弹开发问题的前期博弈(1974-1976) 

　　1973年7月18日，尼克松签署临时性对朝鲜半岛政策指令，决定除非朝鲜半岛总体安全形势发生变化，否则不会调整驻韩美军。1973年下半年，驻韩美军的数量减少了大约4500人。这让韩国政府再次感到紧张。1974年上半年，美方通知韩方，1975年财年期间驻韩美军将保持不变。随着美军撤出越南与南北越统一，继任美国总统的福特将维持在天平洋地区的军事力量存在、维护美国作为“自由世界”领袖的信誉作为他的主要政策目标之一，因此没有再进一步提出裁减驻韩美军的问题。不仅如此，福特还尽可能表达保卫韩国国家安全的决心和意志。为此，他在上任后出访的第一站便是韩国。1974年11月22日，福特在访问韩国时向朴正熙重申，将继续支持韩国的军队现代化计划，并保证不会撤出驻韩美军。

　　虽然美国尽力通过暂停裁减驻韩美军和高层互访等形式缓解韩国的安全忧虑，但朴正熙政府仍因“朝鲜威胁”忧心忡忡。1974年5月14日，朴正熙命令启动代号为“白熊”的导弹开发计划。1975年，韩国的《弹道导弹开发基本计划》正式进入实施阶段。在此前后，韩国继续从美国获得了直接或间接的技术和设备援助，如负责当地导弹设施商业维护的韩国金星精密机械公司（Gold Star Precision）接受了美国大型国防合约商雷神公司（Raytheon Corporation）导弹基地的维护和操作培训；在美国向韩国提供的军事技术援助中包括电子设备、常规弹头以及将防空导弹改装为地对地导弹的技术；美国允许韩国科学家参观美国导弹研究中心和试验场。

　　在双方进行导弹技术合作的过程中，美国很快意识到韩国有意独立进行导弹开发。1974年上半年，美国驻韩国使馆就开始密切关注韩国导弹研发计划并逐渐开始对其进行分析和评估。同年11月，在致国务卿基辛格的报告中，美国国务院官员提醒道，未来一段时间基辛格需要亲自介入韩国导弹开发问题，否则该问题将给东北亚局势稳定带来负面影响。报告显示出，美国掌握了如下相关情报：在1974年2月的一次国防工业会议上，朴正熙表示为了应对朝鲜的挑衅，韩国必须在1977年前开发出射程为500公里的远程导弹；8月，韩国请求美国航空航天制造商洛克希德公司（Lockheed Corporation）提供导弹推进装置制造设备；韩方为开发射程为200英里的地对地导弹而与美国大型飞机和导弹制造商麦克唐纳—道格拉斯公司（McDonnell Douglas Corporation）（以下简称“麦道”）接触。至1975年3月初，美国情报部门已完全确认韩国正在进行核导开发活动。据此，美国国务院在发给驻韩使馆的指令中表示，韩国的导弹开发活动将给朝鲜、日本等邻近国家带来不良影响，导致军备竞赛升级，是东北亚地区的重大不稳定因素，美国必须尽可能加以遏制。同样，美国国防部也持类似看法，认为应阻止韩国获得独立开发中程地对地导弹生产能力。

　　获悉美国的担心后，韩国国防部起初在同美国驻韩使馆的交涉中否认正在实施导弹开发计划，但承认并表示将继续进行推进装置研发。没过多久，韩国还是向美方坦陈正在进行导弹研制活动。1975年4月30日，美国驻韩国大使施耐德（Richard Sneider）在会谈中委婉地要求朴正熙介绍韩国的长期导弹开发计划。朴正熙回应道，韩国希望能够在三年到五年内获得导弹制造能力。倘若美国不准备提供相关援助，韩国将转而寻求第三国支持。朴正熙承认，该计划将给韩国带来不小的财政负担。但他同时也指出，韩方别无选择，必须“未雨绸缪”，为未来驻韩美军全部撤离提前做准备。朝鲜拥有能够攻击汉城的导弹，相应地，韩国只得开发可以攻击平壤、元山以及朝鲜机场的导弹。因此，导弹开发在韩国国防工业发展总体规划中占有高度优先地位。施耐德一面反驳朴正熙有关驻韩美军全部撤离的说法，一面以花费巨大为由劝说韩国在导弹开发方面选择与美国合作。最终，朴正熙同意韩国国防部长向施耐德详细介绍韩国的导弹开发设想。

　　1975年5月2日，韩国国防部部长徐钟喆（Suh Jyong chul）和韩国国防研发局副局长玄敬浩（Hyun Kyung ho）与施耐德讨论了韩国导弹开发问题。韩方指出，朴正熙政府启动研制工作的出发点主要有两个，短期目标是按照美韩双方的协商，逐渐承担“霍克”导弹和“奈基—大力神”导弹的维护任务，长期目标是应对朝鲜的导弹威胁以及保卫汉城和沿海岛屿的安全，而非像朴正熙所说的攻击朝鲜机场。施耐德建议，将韩国短期和长期导弹开发计划分开来考虑，理由是后者需要美韩展开联合研究。徐钟喆对此表示同意。同年8月26日，徐钟喆与来访的美国国防部部长施莱辛格（James Schlesinger）举行会谈，再次请求美国在导弹技术方面向韩国提供援助。施莱辛格做出了积极的回应。但事实证明，此后一段时间美国应对韩国导弹开发的策略仍以限制为主、援助为辅。

　　具体来说，20世纪70年代中期，美韩双方围绕韩国同洛克希德、麦道、国际商业机器公司（International Business Machines Corporation）、特利达因·布朗工程公司（Teledyne Brown Engineering）等美国企业进行导弹和相关技术合作以及从法国引进“飞鱼”反舰导弹等问题展开博弈。

　　推进技术是导弹研发过程中的必经之路。由于美国导弹推进技术出口需要事先获得国务院批准，韩国最初选择从法国国家火炸药公司（Societe Nationale des Poudres et Explosifs）引进相关的技术、设备和零部件。双方协商期间，韩国国防研发局得知，洛克希德公司准备废弃位于加州的推进装置制造厂，于是表示希望购置对方的部分设备。反过来，出于商业利益考虑，洛克希德公司提议韩国购买它的全部推进装置生产设备和技术，并承诺会获得美国国务院出口许可证。1974年12月，洛克希德导弹推进装置制造商与朴正熙政府签署了将全部设备和技术转让给韩国的协议。

　　针对此项交易，美国国防部认为推进装置制造技术不会明显提高韩国获得中程地对地导弹生产能力的可能性，却可以加强美国希望韩国掌握的导弹维护能力。与精密的弹头和制导技术相比，推进装置生产技术属于必要但并非关键的环节。而且，美国军方很快便不能再向韩国提供相关推进装置了，韩国有理由通过与洛克希德公司合作以较少花费（每年节省100万美元）获得该设备生产能力。而且，即便美国拒绝向朴正熙政府提供推进装置制造技术，韩国也可以从其他多个国家予以引进。让第三国特别是法国插足进来对美国毫无益处，因此，不应为洛克希德公司同韩国的交易设置障碍。与此相反，美国国务院则认为，推进装置生产技术会显著增加韩国获得中程地对地导弹研制能力的可能性。一旦美国批准此项交易，朴正熙政府会认为华盛顿支持韩国国防研发局的先进武器开发计划。此外，洛克希德公司与韩国的这项交易还会招致日本政府和美国劳工团体的负面反应。因此，阻止洛克希德公司与韩国的合作计划，将使美国处在更为有利的位置上来劝说法国和加拿大不要继续与韩国进行涉及核武器制造技术的交易。

　　实际上，针对该问题美国国务院内部的意见也不是完全一致的。比如，美国驻韩使馆就认为应允许韩国引进导弹推进装置制造技术。其基本判断是：美国可以通过否定此项交易来延迟韩国导弹开发的进度。不过，韩国有可能转而谋求从其他国家特别是法国获得必要的技术和设备。这样的话，美国在导弹这一关键领域对韩国的影响力将明显下降，并因此丧失未来的军售机会。一旦美国否决导弹推进装置制造技术交易，韩国将在其他领域做出负面反应。恰当的做法是将韩国开发短程导弹与开发能够搭载核弹头的远程导弹分开来考虑，批准相对低端的技术合作，并在协议中限制韩国对导弹推进装置制造技术的使用和转让，从而达到节省开支和提高韩国导弹维护能力的目的。

　　此项交易的结果是，由于美国国务院的反对，直到1975年底，韩国才被允许以260万美元购置洛克希德的导弹推进装置制造设备。并且，朴正熙政府不得不另外花费300万美元从法国国家火炸药公司引进导弹推进装置制造技术。但不管怎样，韩国最终还是建成了自己的导弹推进装置制造厂。

　　麦道是驻韩美军使用的“奈基—大力神”导弹制造商，20世纪70年代中期该公司陷入财政危机。韩国国防研发局判断，麦道会急于出售导弹设计技术，于是寻求与之合作。但美国国务院不愿批准该交易申请，这次美国国防部也站在国务院一边。1975年3月，美国明确告知韩国，反对对方利用麦道公司的导弹设计技术改良“奈基—大力神”导弹的性能。于是，韩国国防研发局只能建议设计一项联合研究计划，将“奈基—大力神”导弹的射程由180公里提高到240公里。麦道表示同意，但要求朴正熙政府为此支付3000万美元。巨额支出迫使韩国国防研发局将联合研究项目划分为三个阶段。其中，第一阶段本质上是可行性研究，总费用为180万美元，方式是十位韩国国防研发局研究人员赴麦道工作六个月。有趣的是，可行性研究完成后，韩方已经获得了弹道导弹设计的基本技术，于是取消了后两个阶段的研究计划。

　　1946年，美国研制成功世界上第一台电子计算机，主要用于计算弹道导弹参数。同样，韩国的导弹开发也离不开计算机的应用。1976年底，美国驻韩使馆了解到，韩国国防研发局正在同国际商业机器公司洽谈购买可以用于导弹开发的IBM370/158计算机。虽然韩国军方已经接触到了具有类似功能的其他型号的计算机，但施耐德认为获取IBM370/158计算机能够在很大程度上推动韩国的导弹研发，且批准此项交易还会让朴正熙政府误以为美国支持韩国的导弹研制活动。据此，美国驻韩使馆建议美国国务院暂不决定是否批准该交易申请。美国国务院并没有听从驻韩使馆的建议，而是迅速决定否决IBM370/158计算机交易。驻韩使馆再次规劝国务院不要仓促行事，但给出的依据却与上次大不相同，即IBM370/158计算机并不会实质性地提高韩国的导弹开发能力；美国不是世界上唯一能够提供现代计算机技术的国家，日本富士通—日立联合公司推出的HITAC-M-170计算机的功能便与IBM370/158计算机相当；拒绝向韩国出口IBM370/158计算机的决定，将正中韩国政府内部导弹开发派的下怀，让美国更加难以监控今后韩国的导弹研制活动。但美国国务院依旧坚持自己的看法。在国务院的建议下，1977年4月美国商务部最终否决了国际商业机器公司提出的向韩国出口IBM370/158计算机的申请，理由是相关论证不足，美国政府担心韩国利用该设备进行远程导弹开发等未经授权的武器研制活动。得知此消息后，朴正熙政府表示非常失望，并带有威胁性地声称，美国的这一举动将迫使韩国不得不从第三国采购武器。

　　为了进行导弹开发，韩国还需要进行相关试验。1974年秋，韩国国防部请求美国特利达因·布朗工程公司提供导弹靶场装备。考虑到相关装备只是短期使用且完全可以从第三国获取，1975年3月美国驻韩使馆建议美国国务院同意特利达因·布朗工程公司的申请。10月1日，美国国务院在致驻韩使馆的电报中表示，原则上批准此项交易，前提是转让装备和技术的范围要根据“霍克”导弹和（改装前后的）“奈基—大力神”导弹的需要来设定。10月16日，韩国国防研发局以书面形式接受了美国政府提出的以上限制条件。

　　限制韩国导弹开发还涉及阻止韩国从第三国进行军事采购。1974年下半年，韩国启动了与法国关于购买“飞鱼”反舰导弹的谈判。同年10月，双方原则上达成了一致意见。而且，在法方的压力下，朴正熙政府保证“飞鱼”反舰导弹只用于防御目的。值得注意的是，协商期间韩国官员表示购买“飞鱼”反舰导弹是朴正熙做出的决定。之所以要这样做，是因为美国正在减少对韩国的军援，且不愿意向韩国出售某些先进武器并将撤走驻韩美军。美国国务院明确表示，反对韩国从法国进口“飞鱼”反舰导弹，甚至反对韩国从第三国引进一切美国可以提供的武器装备，理由是这样做会影响美国国会向韩国提供赠与军援和海外军事采购贷款。与此同时，美国驻韩使馆建议，通过提前向韩国提供更为先进的“鱼叉”反舰导弹来促使韩国国防部反对从第三国采购“飞鱼”反舰导弹。

　　1975年1月6日，美国东亚和太平洋事务助理国务卿哈比卜（Philip Habib）与基辛格讨论韩国拟从美国以外的其他国家购置先进导弹的问题时，二人发生了激烈的争论。哈比卜反对韩国从法国进口导弹。他认为，美国国会今年向韩国提供了一亿多美元的赠与援助，不能让韩国从其他国家采购武器，而且采购的还是美国认为其不需要的武器，这是在浪费资金。同时，美国也应该借此防止韩国获得导弹推进技术，进而开发出能够搭载核弹头的远程导弹。基辛格对哈比卜的说法不以为然。在他看来，韩国不能永远完全依赖美国的武器供给，美国也无权越俎代庖替韩国决定它需要怎样的武器装备和如何实现国防自立。退一步讲，未来几年美国也很有可能会逐步从韩国抽身。

　　不过，美国国务院内部的意见分歧似乎并未影响美国的总体态度。1975年上半年，美国仍不断劝说韩国放弃从法国进口“飞鱼”反舰导弹，其依据是它与美国未来将提供给韩国的“鱼叉”反舰导弹相比，价格昂贵且低效。韩国的回应是，如果美国能够在1975年到1976年第一季度间向韩国供给“鱼叉”反舰导弹，那么韩国可放弃“飞鱼”反舰导弹采购计划。最终，韩国还是不顾美国的坚决反对，从法国进口了“飞鱼”反舰导弹。

　　20世纪70年代中期，对美国来说，与遏制韩国导弹开发相比，更重要的是阻止朴正熙政府从法国引进核燃料再处理技术，原因在于后者将帮助韩国迅速获得核武器制造能力。因此，从1975年夏开始，美国国防部和国务院高级官员不断向朴正熙施加压力，威胁表示如果韩国执意要获得核燃料再处理技术，美韩同盟关系将因此严重受损。美国中央情报局的情报表明，1976年12月底朴正熙命令停止原本秘密进行的包括中远程导弹开发在内的一切核开发活动，其中一部分是出于美国高压的原因。

　　概言之，为了防止东北亚地区军备竞赛升级，1974—1976年，美国试图通过限制向韩国出口导弹技术等方式阻遏朴正熙政府导弹开发的步伐。但综合来看，由于美国国务院与美国国防部甚至美国国务院内部之间分歧严重，这一时期美国并没有形成应对韩国导弹开发的总体方针政策，更多地是零敲碎打式地被动“围堵”韩国的每一次交易尝试。不仅如此，事实证明，很多情况下朴正熙政府最终还是能够利用美国私人公司和第三国的商业利益需要，或直接或迂回地获取与导弹开发相关的设备和技术。根据美国中央情报局的判断，1976年5月韩国已基本完成对“奈基—大力神”导弹的升级。而1976年底朴正熙之所以搁置导弹开发计划，并非主要因为美国不断的“围追堵截”，而是因为美国阻止韩国获得核燃料再处理技术的决心才决定暂缓一切核开发活动的副产品。

三、“白熊”导弹试验成功与美韩签署“谅解备忘录”（1977—1979）

　　在美国总统竞选期间，候选人卡特屡次声称要逐步撤出驻韩美国地面部队，甚至撤出部署在韩国的核武器。韩国外交部密切关注着卡特的政策言论。对此，韩国一方面着手通过各驻外使馆动员驻在国或直接或间接地劝说美国不要撤出驻韩地面部队，另一方面则决定为卡特总统上台后落实竞选主张提前做好准备。

　　1977年1月20日，卡特入主白宫。不到一周，他便表示要将核武器撤出韩国，并要求各相关机构呈递行动计划。2月15日，卡特致函朴正熙，告知对方在不会导致外界误以为美国履行防务条约义务决心减弱、不会破坏朝鲜半岛总体军事平衡的前提下，美国将与韩国充分协商分阶段撤出驻韩美军的问题。朴正熙在复函中表示，朝鲜并没有放弃武力手段，韩国防务自立能力还存在缺陷，希望在相当长一段时间内美国不要改变驻韩美军水平。为了阻止美国撤军，韩国外交部向美国提交了一份备忘录，指出撤离驻韩美国地面部队的前提是，韩朝签订互不侵犯条约以及停战协定，这在其他维护半岛和平与安全的可行安排出现前持续有效。美国政府内部对从韩国撤走地面部队也有不同看法。例如，美国中央情报局等情报部门就认为，撤军会刺激朴正熙政府重启核开发计划。虽然如此，5月5日，卡特还是以“总统指令”的形式决定，分阶段从韩国撤出美国地面部队。当月下旬，美国参谋长联席会议主席布朗（George Brown）与已于一年前升任副国务卿的哈比卜一道访问汉城，同朴正熙讨论撤军计划。朴正熙对该决定表示不同意和不理解，但最终还是在美国提供充分和及时补偿的前提下接受了美方提出的撤军时间表。

　　表面上看，朴正熙对美国撤军计划的反应较为温和，但正如美国情报部门所估计的那样，在确认卡特决意撤走美国地面部队后，韩国官员不断在公开场合或私下里暗示甚至是威胁要制造核武器。比如，1977年5月韩国外长声称，假如美国撤走部署在韩国的战术核武器，那么韩国将考虑进行核开发。再比如，同年8月韩国科技部部长公开宣布，打算自行制造再处理设备。不仅如此，当年夏天韩国媒体也在广泛讨论核开发选择，学术界亦有学者予以响应。实际上，1977年3月到5月，确认美国执意执行撤军计划后，韩国已重启核开发项目。相应地，根据美国中央情报局的判断，1977年9月韩国国防研发局再次投入远程弹道导弹研发工作。而且，美国撤军计划的出台，还促使韩国国防研发局将成功研制地对地导弹的目标时间由1980年年末提前到1978年10月。

　　考虑到韩国政府高层致力于远距离地对地导弹开发的决心，早在1976年11月美国驻韩国军政官员便对该问题进行了评估。他们认为，韩国全面提高导弹开发特别是地对地导弹开发能力，对美国来说是不可接受的。为此，美国应在符合自身利益且不超出韩国能力范围内的导弹项目上向韩方提供援助，并通过向韩国派出美国技术专家的形式影响朴正熙政府导弹开发的方向和目标。了解了驻韩国军政机构的建议后，美国国务院决定1977年1月20日以后与韩国政府就导弹开发问题进行直接接触。作为临时措施，继续禁止向韩国出口导弹开发领域的敏感技术。但结果是，1977年上半年美国国务院认定朴正熙暂停导弹开发。在此种情况下，美国驻韩使馆建议继续严密监控韩国的导弹研发活动。美国国务院更是明确指出，美国依旧坚决反对韩国进行导弹开发，并表示未来将就美国有关更为广泛的尖端武器和军事技术开发领域的政策与韩国政府进行讨论。

　　1977年下半年，美国驻韩使馆虽然没有明确察觉到朴正熙政府重新启动了中远程导弹开发计划，但还是做出了如下研判：韩国国防研发局大田实验室已经停止了原来秘密进行的300—500公里中程地对地导弹开发活动，并公开转向火箭和短程舰对舰导弹、激光寻的导弹、“奈基—大力神”地对地导弹原型等相对低端项目的研发。不过，美国驻韩国军政官员有理由认为，除了上述研发计划外，韩国仍旧希望在六年到八年内试验成功射程为300—500公里的地对地中程导弹。虽然韩国并没有决定继续推进该计划，但其国防研发局拥有一个总体的、模糊的授权。而且，韩国始终同法国、德国、英国等国家保持着导弹和火箭技术合作关系。

　　正是基于以上判断，1977年11月初，美国驻韩使馆详细分析了未来美国处理韩国导弹开发问题的政策选择。在它看来，摆在美国面前有三条路。第一条路，彻底与韩国国防研发局的导弹开发活动脱钩。这样做有助于美国表明，它与韩国今后不当的导弹开发和利用活动无关，但并不能使美国彻底脱离干系。第二条路，进一步加强在导弹开发方面同韩国的合作，包括考虑启动美韩联合研发计划。这对韩国来说或许非常有吸引力，但可能会使美国反而在不利于自己的韩国武器研发活动中发挥推波助澜的作用。第三条路，在某些可行的项目上同韩国合作，同时明确告知对方在其他领域不予支持，其标准是能够赋予韩国充分的威慑能力，满足韩国的最低安全需求，但不会引发半岛南北方之间的军备竞赛，不会被认为威胁共产党国家安全，不会诱使韩国寻求第三国供应，不会推动韩国掌握有损美国利益的尖端武器生产能力。这一选择虽然不能保证阻止韩国掌握不应具有的导弹研发能力，但至少有以下三点好处：在一定程度上尽量减少研发过程中的资源浪费；让美国有机会接触大田研发机构，进而促使韩国取消或至少是延缓启动不当的研究项目，并提高美国对韩国的监控能力；通过利用韩国国防研发局内部紧张关系等方式，阻止不利于美国的研究项目上马。作为结论，驻韩使馆建议美国国务院选择第三条道路。

　　美国国务院接受了驻韩使馆的建议，选择在导弹领域一些可行的项目上与韩国合作。1978年6月15日，也就是有限合作政策推行半年后，美国驻韩使馆进行了评估。使馆认为，该政策的实际效果明显，韩国国防研发局已明确表示理解美国不愿意己方将“奈基—大力神”导弹的射程延长到180公里以上的想法，并承诺目前不会这样做。相较以往，韩国在面对美国提出的限制性条件时反应更加温和，在讨论相关问题的过程中也表现得更加直率。这一切说明，美国可以通过合作的方式来影响韩国的导弹开发活动，从而达到“一箭双雕”的目的。这就是既能够实质性地提高韩国的国防能力，又能够重建过去18个月以来由于大量争议性问题而受损的美韩政治关系。

　　与此同时，韩国向美国提出了正式的联合导弹研发计划。美国驻韩国军政官员认为，在不违背美国有关军事技术转让和装备再转让原则的前提下，可以考虑同意与韩国合作。1978年6月中旬，美国国防部决定首先单方面对韩国的导弹需求进行研究。于是，美国国务院着手联合美国国防部共同商议是否支持韩国进行射程为180公里以下的短程乃至于中远程地对地导弹研发问题。同年8月，美国国务院告知驻韩使馆，美国政府的初步结论是，朴正熙政府尚未拥有的几乎所有其他类型的地对地导弹都不适合韩国，应放弃同韩国联合进行研发的想法，而仅仅同对方分享自己的研究结果。虽然如此，美国驻韩使馆依旧认为，应在可行的项目上与韩国进行联合研究，美韩联军司令部司令维西（John William Vessey, Jr.）将军甚至希望绕过美国政府，直接启动与韩国的导弹联合研发活动。

　　正当美国各部门就是否同韩国进行联合导弹研发问题争论不休之际，朴正熙政府成功进行了导弹试射。1978年9月26日，韩国公开试射K-1（“白熊”）导弹，射程为180公里。美国驻韩使馆很快便对此事展开评估。它认为，如果无须太过考虑准确性，“白熊”导弹能够发射到300公里以外。朴正熙政府导弹试射成功充分说明，美国不可能完全限制韩国的本土导弹开发。为此，美国只能选择通过与韩国在某些导弹开发领域进行合作，来约束韩国导弹研发的步伐。在此种情况下，为了有机会向韩国表达美国在军事和政治等方面的忧虑，并限制韩国开发中远程导弹或者获取更为敏感的导弹技术，美国国务院也转变了态度，同意同韩国联合进行导弹研发。相应地，同年10月美国新任驻韩国大使格莱斯廷（William H. Gleysteen, Jr.）通知朴正熙政府，美国将帮助韩国进行导弹开发，但不包括主要用于发射核武器或射程超过180公里的导弹。同样，维西将军也以书面形式要求美国国防部部长批准与韩国共同开展战术地对地导弹开发。

　　此后，联合国际社会共同对韩国进行导弹技术管制问题也逐渐被美国提上议事日程。早在1978年初，美国国务院便得知韩国乐喜集团（Lucky Group）要求美国大陆炭黑公司（Continental Carbon）资助韩国一家涉及导弹制导技术的工厂扩建。该项目的执行方为金星精密机械公司子公司，且会利用美国技术。虽然乐喜集团声称该项目牵扯到的技术出口符合美国法律要求，但大陆炭黑公司表现得十分谨慎。此后，导弹制导技术转让成为美韩两国政府间和美国政府内部讨论的议题。没过多久，韩国国防研发局又要求美国提供惯性导航技术援助。朴正熙政府导弹试射成功后，美国国务院仓促决定向韩国提供此项技术支持。美国驻韩使馆对此感到吃惊，并向美国国务院提出如下建议：对于可以进行联合研究的项目，必须向韩国提供明确且及时的援助；对于不宜提供的技术、设备和零部件，应考虑同其他第三国供应方接触实施共同管制。

　　也许是由于接受了驻韩使馆的建议，美国国务院转而拒绝向韩国提供惯性导航技术。于是，韩国又要求英国费南迪(Ferranti)军工集团转让该技术。得知此消息后，为了阻止朴正熙政府进一步提高导弹制导设备制造能力，美国驻英使馆要求英国外交部提供相关合同信息。1979年初，英国外交部反馈如下情况：费南迪公司承认拟向韩国提供的制导技术确实是用于导弹而非飞机。但该项技术并不先进，不会增加导弹射程。面对本国政府的询问，费南迪公司非常不配合，认为美国这样做主要是为了获得商业利益。无奈之下，美国驻韩使馆只能向英国驻韩使馆解释说，美国决心延缓韩国远程精准导弹开发进程，希望英国政府制止费南迪军工集团与韩国进行导航技术交易。美国这样做绝不是出于商业利益考虑，因为美国也同样禁止本国公司向韩国提供此项技术支持。英方虽然相信美方的说法，但并不愿意在制止惯性导航技术交易问题上提前表态。于是，格莱斯廷转而向韩国外交部部长和国防部部长提出强烈抗议，指出韩国开发射程在180公里以上的导弹会引起地区军备竞赛，这将对美韩两国的持续合作产生负面影响。即便如此，最终韩国还是成功从英国引进了惯性导航系统。

　　1979年7月，由于担心给朝韩军事力量对比带来不利影响，卡特政府决定中止撤离驻韩美军计划，这让韩国顿时感觉安全压力减少了许多。正是在这一大背景下，美韩双方继续讨论导弹开发合作研究事宜。9月5日，美韩联军司令威克姆（John A. Wickham, Jr.）就联合进行地对地导弹开发事宜致函韩国国防部部长卢载铉（Ro Jae Hyun）。9月10日，卢载铉在复函中表示，韩国想要在“奈基—大力神”导弹的基础上开发地对地导弹（射程不超过180公里，弹头炸药性能进一步提高，并采用惯性导航系统），请求美国提供援助。美国驻韩使馆认为，卢载铉的来信意味着韩国高层第一次以书面形式肯定了导弹开发不得超过180公里射程的限制，但韩国国防研发局是否不再开发射程更远的导弹仍不确定，因此不能简单地接受这封来信。美国可以做出如下三种反应：第一种，要求韩国政府再次发来信函就导弹射程和弹头重量等做出保证，但结果很可能不完全让美国满意，且会引起韩国政府内部争论，最终美国将陷入进退两难的境地。第二种，停止所有在导弹领域同韩国进行的合作，理由是对韩国与英国进行的惯性导航技术交易不满，这样做将激怒所有韩国军方人士。实际上，考虑到广泛存在的第三国获取途径，美国目前所能做的只是略微延缓韩国的导弹开发进程。第三种，按照原计划在导弹开发的特定领域与韩国合作，这样更有可能增加美国未来对韩国导弹开发的影响力。经过仔细研究后，美国驻韩国军政官员一致认为，最好的选择是第三种，即向韩国清晰地表达美国的政策以及韩国违反该政策将导致停止合作的后果，并告知对方美国将会把自己对韩国导弹开发的政策通报给北约盟友和其他重要国家（如以色列）。

　　1979年11月初，美国国务院正式接受了驻韩使馆的建议，通过威克姆给卢载铉的回函表达了与韩国进行联合导弹研发的前提条件：反对韩国开发射程超过180公里以上的导弹；不希望韩国在导弹领域广泛应用惯性导航系统；要求美国驻韩国军政官员深入参与韩国的导弹研发活动。如果韩国不能遵守上述约定，美国将全面停止与韩国在导弹领域的合作。得知美方的回应后，韩方总体上同意威克姆信函的内容，但对美国向其他导弹技术供应国通报美国的政策表现得非常敏感。美国驻韩使馆表示，可以考虑不再以书面而是口头形式进行通报。韩国虽然仍不满意，但表示可以接受。美国国务院大体同意驻韩使馆的建议，认为除英国以外，可以通过口头的方式通知其他国家美国对韩国导弹开发的立场。在此基础上，美韩双方很快便在年底前签订了有关韩国导弹开发的“谅解备忘录”（Memorandum of Understanding），主要内容是禁止韩国开发射程超过180公里、弹头重量超过300公斤的导弹。至此，两国终于就地对地导弹开发合作正式达成一致意见，美国也因此确定了应对韩国导弹开发的长期方针：通过双边合作研究严格限制韩国导弹开发的射程和载弹量，借助多边手段防止韩国从第三国获取敏感的导弹技术。

　　1979年10月26日，朴正熙遇刺身亡，韩国导弹开发计划的实施力度因此减弱。同年12月12日，时任陆军保安司令的全斗焕发动军事政变，韩国又一次被置于军人独裁统治之下。1980年5月，全斗焕武力镇压了光州民主运动。为了获得法统地位，国内统治根基明显不稳的全斗焕政权在核导开发问题上对美国做出了让步，主要表现为：1980年8月，解雇了韩国国防研发局包括局长在内的约三十位行政人员；1981年，削减了韩国原子能研究所的规模；1982年12月，清洗了韩国国防研发局的八百多位科学家，并向美国保证不会开发射程超过180公里的导弹。其后，美韩围绕导弹开发问题，仍有持续不断的谈判与讨价还价。当然，在不同的国际环境和时代背景下，双方博弈也有不同的结果。

结论

　　20世纪70年代，朴正熙政府执着于导弹开发，表面上看起来是为了应对日益严重的“北朝鲜军事威胁”，实际上最主要的动因来自对美国安全保护承诺信任度的下降。从长时段观察来看，这一现象并不难理解。自韩朝分裂以来，在李承晚、朴正熙等韩国主要领导人眼中，“北朝鲜军事威胁”从未明显消退。韩国之所以迟迟没有谋求“自主国防”，不仅是因为自身经济和技术实力不足，更重要的是身处美国“保护伞”下无须如此。20世纪60年代后半期，朝鲜半岛危机频发，美国并没有像韩国期待的那样做出“有力的反应”。朴正熙政府尤为无法接受的是，尼克松政府决定单方面大幅裁减驻韩美军并秘密寻求与中国改善关系。正因如此，朴正熙决心全力追求“自主国防”，导弹开发便是实现该政策目标的重要步骤之一。

　　美国是从地区安全的高度来看待韩国导弹开发活动的。20世纪70年代，美国将自身安全利益与东北亚地区力量平衡，特别是朝鲜半岛的和平和稳定联系在一起。从核武器运载手段来讲，导弹比飞机更加难以防御。因此，在美国看来，中国、苏联和日本会将韩国试图研发的中远程地对地导弹视为潜在的核武器搭载工具，从而产生安全担忧。此外，韩国的导弹研制还很可能引发朝鲜半岛南北方之间的军备竞赛。概括而言，福特政府和卡特政府认为，韩国研发中远程地对地导弹不利于地区稳定，必须予以反对和限制。

　　就政策效果而言，美国只是迫使朴正熙政府放慢导弹开发的步伐，而未能制止韩国进行导弹研制活动。究其原因，至少有以下三个方面。

　　其一，韩国相对美国的独立性日益增强。20世纪70年代，随着韩国经济实力的不断增长，国防自立水平也日益提高，美韩同盟内部的“不对称性”明显改变，韩国不再仅仅是一个“小伙伴”。一个非常典型的例证便是韩国在军费方面逐渐摆脱了对美国的依赖。例如，1973年韩国承担了自身防务开支的66.2%，1974年该比例上升到78.9%。在这种情况下，正如美国驻韩使馆所言，至20世纪70年代中期，韩国人已不再是“被保护者”（security clients），而日益蜕变为“安全伙伴”（security partners），美国必须接受再也无法像过去那样代替韩国决定其军事需求的现实。在导弹开发问题上的具体体现，一个是韩国拥有了更多的自我选择的可能性，另一个是美国时常担心过分限制韩国导弹开发会影响同盟关系。

　　其二，导弹技术的全球性扩散和美国对商业利益的考量。20世纪70年代，导弹技术扩散的速度进一步加快，美国在导弹军售领域面临着其他发达国家的激烈竞争。换言之，即便美国对韩国导弹开发施加严格的限制，韩国仍旧可以从第三国获得推进和制导等关键技术。事实上，韩国也保持着同法国、英国和德国等西方国家的导弹技术合作关系。美国政府十分清楚地意识到了这一点，承认由于“第三国选择的存在”和“美国对韩国影响力的日益下降”，美国所能做的只是“略微延缓”韩国导弹开发的进程。而且，有关导弹军售的交易额度较大，动辄便是数百万甚至数千万美元。因此，维护自身商业利益自然而然地进入了美国政府的考虑范围。一部分原因是出于为了应对国际商业竞争的考虑，卡特政府最终决定与韩国进行导弹技术合作研究，在一定范围内满足对方在导弹开发方面的诉求。

　　其三，美国政府内部的意见分歧。在要不要阻止韩国独立进行导弹技术开发的问题上，美国各部门基本上意见相同。但究竟应采取何种手段和策略，小到是否应批准某项导弹技术转让，大到应不应该与韩国进行导弹合作研发，美国国防部与美国国务院、美国国务院内部、美国与驻韩国军政机构之间长期存在不同看法。从某种程度上讲，恰恰是由于各方意见不一，福特政府和卡特政府才迟迟没能确定应对韩国导弹开发问题的长期政策，因此不得不面对1978年9月韩国导弹试射成功的尴尬局面。

　　反过来，美国转而在全球范围内构建防导弹扩散机制，部分也是由于其遏制韩国导弹开发不力。1978年9月韩国导弹试验成功促使美国开始高度关注导弹扩散问题。接下来，1979年伊朗试图从意大利购买火箭、1980年印度发射卫星、1981年德国公司在利比亚进行火箭发射试验等一系列事件相继发生。于是，1982年6月，美国开始同欧洲太空和导弹技术主要供应国讨论出口管制问题。11月30日，里根总统签署了第70号“国家安全决定指令”（National Security Decision Directive 70），正式决定将具有核武器投掷能力的导弹纳入防扩散范围。除了确定美国自身所需要采取的限制措施外，指令还要求建立相应的机制来减少第三国敏感的导弹技术转让。1987年4月16日，作为“七国集团”防止导弹技术扩散谈判的结果，“导弹技术控制体制”（Missile Technology Control Regime）正式出台。从这个角度讲，可以将韩国导弹开发视为推动美国建立全球防导弹扩散机制的主要动力之一。

　　20世纪70年代，美国阻止韩国导弹开发的历史过程及其影响昭示出美韩同盟内部战略认知方式的明显差异。韩国习惯于从美国的全球战略、特别是亚洲战略走向来推测其未来对韩国政策的变动。20世纪60年代末，为了维护自身国际地位，尼克松政府开始寻求改善东西方关系，尤其致力于缓和同苏联、中国和朝鲜的关系。在韩国看来，这意味着美国未来将逐步背弃保卫韩国安全的承诺，于是决意启动导弹开发计划。与此相反，美国是从其亚洲战略、甚至是全球战略的高度去审视韩国的重大对内对外政策调整。正因如此，美国才认为韩国导弹开发会引发周边国家军备竞赛升级，进而破坏东北亚地区稳定。相应地，韩国导弹试验成功连同其他类似事态则成为推动美国于20世纪80年代初着力构建全球防导弹扩散机制的动因之一。

　　（注释略）

（作者：梁志，华东师范大学历史学系、社会主义历史与文献研究院教授）