刘伟才：殖民统治与宗主国对非开发投资

　　导读

　　宗主国对非开发投资与非洲国家独立之初的发展探索构成一个交叠的连续过程，只有客观地认识前者，才能更好地理解后者

　　●宗主国对非开发投资的主要考虑

　　●宗主国对非开发投资的基本原则

　　殖民统治确立之初，宗主国倾向于尽可能压缩对非洲殖民地的投入。随着殖民统治推进，出于开发利用殖民地资源、保持殖民地稳定可控的考虑，宗主国逐步加强了对非投资。“大萧条”发生后，宗主国对非洲殖民地在资源方面的战略性地位日益重视。“二战”结束后，宗主国资源需求进一步凸显，殖民地民族主义发展的形势则使宗主国感到威胁，对非开发投资开始成为殖民地政策的重中之重。

尼日尔河谷灌溉体系中的马尔卡拉水坝（Markala Dam）

宗主国对非开发投资的主要考虑

　　殖民统治确立后，宗主国力求在非洲的各殖民地“自负盈亏”，鼓励低成本倾向的间接统治。大部分殖民地的财政依靠原初农矿产品出口收入，非洲人除了从事维持性生产或者参与出口产品生产外，还通过在白人矿山、农场劳动获得收入，这些收入有一部分会以税收形式进入殖民地财库。

　　20世纪20-30年代的“大萧条”给非洲经济带来沉重打击，原初农矿产品需求和价格下降使各殖民地财政收入减少，殖民地人口当时已有比较明显的增长，经济不景气使他们的就业和生活受到严重的影响。在这种情况下，宗主国一方面不得不对各殖民地给予财政支持，另一方面也要防范非洲人民的骚动和反抗，这都意味着要增加对殖民地的投入。

　　“二战”结束后，英法等宗主国面临经济困难，除了粮食短缺、重建和发展资金短缺外，还不得不担忧美国的挟制。于是，利用非洲殖民地的资源和发展空间成为一条重要出路。

　　以英国为例，“二战”期间的配给制在战后仍然延续，小麦、油脂产品、熏肉、大米、燃油等供给受限，当时有“与斯特拉奇一起挨饿，与欣韦尔一起发抖”的说法（“Starve with Strachey and Shiver with Shinwell.”斯特拉奇和欣韦尔当时分别负责粮食供应和燃油供应）。1946年10月，英国决策者明确，除向美国求助外，还应想办法开拓其他物资供应渠道，其中一条就是要加强从非洲输入原油和作物油籽。

　　1947年11月，时任英国经济事务大臣在非洲殖民地总督会议上发言，称非洲在降低英镑区对美粮食和原料依赖以及赚取美元方面具有重要意义，要进一步发挥非洲在这两方面的作用。1948年，英国根据《海外资源开发法》（Overseas Resources Development Act）成立了殖民开发公司（Colonial Development Corporation）和海外粮食公司（Overseas Food Corporation），前者主要关注殖民地矿产资源开发、基础设施建设、水电项目建设以及橡胶、棉花、纤维等制造业农产品原料的生产，后者则主要关注用于供给英国本土的粮食的生产。

　　除经济上的资源需求紧迫外，政治上的威胁也在凸显，当时亚洲和拉丁美洲民族主义浪潮已起，非洲显然也不可能置身事外。为了保住在非洲的殖民地，宗主国意识到必须加大投入——英国殖民事务大臣马尔科姆·麦克唐纳（Malcolm Macdonald）在1940年时就已明言：如果我们不去做一些对殖民地有利的事，一些能使殖民地人民获得合理社会服务的事，我们就会在未从殖民地得到合适回报前失去殖民地。

　　显然，宗主国的目的是要从殖民地得到“合适回报”，而这要以殖民地稳定为前提。要达到这两个目的，必须系统性地加强对非开发投资。

东非花生计划种植地的干燥沙土

宗主国对非开发投资的基本原则

　　必须大力实施对非开发投资已经明确，但具体该如何操作？

　　宗主国认为，非洲发展的自然条件是比较不利的：大部分地方土壤不肥沃，气候也阻碍农业的高质量、可持续发展；矿产资源只集中特定地区，并且受到交通基础设施落后的限制；有技术和受过教育的劳工极度短缺。总体上，非洲的生产水平落后，对私人投资的吸引力不大。当时能吸引投资的主要是矿业，并且是集中在以南非为代表的地区的以黄金和钻石为主的矿业。截至1936年时，可统计的海外对非投资总额约为12.22亿英镑，其中约5.23亿英镑是投入南非。在这种情况下，如要推进非洲开发，一方面需要大量投入，另一方面还需要有一个主导者来协调、平衡。于是，政府主导和宏观计划就成了对非开发投资的两条基本原则。

　　在英国，由于“费边社”（Fabian Society）和工党的影响，对经济发展实施计划管理的倾向本身就比较突出，殖民地的发展也相应地被纳入计划范畴。1929年，英国出台《殖民地开发法》（Colonial Development Act of 1929），拟每年投入100万英镑用于殖民地发展，但各殖民地提出的需求很快就超出了计划资金额度。1940年，修订后的《殖民地发展法》又设定了一个每年拿出550万英镑用于殖民地发展的计划。1945年，《殖民地开发与福利法》（Colonial Development and Welfare Act of 1945）设定了一个在1946年至1956年的十年内提供1.2亿英镑用于殖民地发展与殖民地人民福利提升的框架。根据安排，各殖民地要制定自己的“X年计划”，并确定重点发展领域和重点项目，然后英国酌情安排资金。

　　法国和比利时也设置了自己的对非开发投资框架。

　　在法国，有《海外领地经济社会发展投资基金》（FIDES，Fonds d’Investissements pour le Développement Economique et Social de la France d’Outre─Mer），该基金由法国海外领地中央银行和各领地共同出资，前者为主。首批资金按六年（1946-1952）的框架投入到相关殖民地，共计3240亿法郎。这些资金中有50%是用于港口、铁路、公路等基础设施建设，20%用于医院和学校等社会发展设施建设，11%资助矿业和包括水力发电在内的制造业的发展，12%用于农业，7%用于相关研究。从区域来看，42%的资金是投入到了法属西非，15%投入到法属喀麦隆，15%投入到法属赤道非洲。

　　在比利时，有《土著福利基金》（FBEI， Fonds du Bien─être Indigène）。该基金初期金额约20亿法郎，主要用于基础设施建设。基金后来又增资约16.96亿，增资部分主要用于殖民地社会发展，其中7.75亿用于发展面向非洲人的医疗服务，2.19亿用于供水，3.13亿用于教育。对医疗服务的投入最为突出，基金投资建立的医疗服务设施包括70座妇产中心、3项关于蚊子控制的大型科研项目、152辆救护车、1所培养医疗助手的学校和1座医院等。

　　比利时还专门制定了殖民地发展的十年计划。比属刚果的十年发展计划于1949年出台，卢旺达-布隆迪的十年发展计划于1952年出台。发展计划最初拟投入250亿法郎，1956年增加到480亿。在比属刚果的投入中有一半用于铁路和内陆水运设施建设，在卢旺达-布隆迪则主要是用于农业研发和人口密集地区的非洲人再安置。

　　为了保证政府主导地位和宏观计划有效实施，宗主国成立专门的管理机构或者由政府控制的公司，比如前述有英国的殖民开发公司和海外粮食公司，法国则有海外领地矿业局、热带油料作物总公司、纺织纤维开发公司等。一些殖民地当局也起而效仿，出现了喀麦隆开发公司、乌干达开发公司、尼日利亚信贷局之类的机构。

　　在政府主导的宏观计划框架下，宗主国在一些殖民地实施大规模投资项目，比如法属苏丹（今马里）的尼日尔河盆地灌溉计划（L'Office du Niger）、英埃共管苏丹的杰济拉棉花种植计划（Gezira Scheme）、坦噶尼喀的东非花生计划（East African Groundnut Scheme）以及一些交通和能源基础设施的新建或扩展计划等。由于宗主国决策以及非洲方面的复杂因素，大规模投资项目绩效表现复杂，有的在短时间内遭遇失败——比如东非花生计划，有的在经历了多年的持续投入和亏损失败后才逐渐发挥作用——比如尼日河盆地和杰济拉的灌溉计划，有的一度繁荣但最终落寞——比如一些铁路，有的直至今日仍在扩展建设之中——比如一些水电项目。

比属刚果和卢旺达-布隆迪接界处的水电项目工地（1957年）

结语

　　非洲国家获得政治独立时，宗主国的开发投资还在延续，有些资金还在按计划投入，有些已建成的项目正在发挥作用。如何将这些延续性的东西接过来并使之能为己用？这并不是一个轻易就能答好的问题。

　　宗主国对非开发投资强调政府主导、宏观计划和相应的有效管理，强调持续并且高额的投入。独立后的非洲国家一度沿袭了对政府主导和宏观计划的重视，但当时大部分非洲国家没有充分能力掌握主导权和驾驭宏观计划。至于“持续并且高额的投入”，大部分非洲国家更是无力达成。

　　宗主国对非开发投资与非洲国家独立之初的发展探索构成一个交叠的连续过程，只有客观地认识前者，才能更好地理解后者。

（作者：刘伟才，系上海师范大学非洲研究中心副主任、副教授）

本文刊载于《中国投资》2021年8月号