张殿清：英国都铎王朝的济贫税及赋税精神

摘要：为消除持续发生的社会贫困现象，都铎政府通过颁布系列《济贫法》，将教会主导的慈善捐款转变为政府强制征收的济贫税。济贫税是在地方实践基础上创建的新税。它以教会堂区为征税单元，自定税率，定期征收，税款用于救济本地贫困家庭，是一种议会授权的地方税。济贫税的出现标志着英国赋税功能从单纯获取财政收入，向直接用之于民、调节贫富差距的社会治理转变。税款用于国家内政和征收常规化成为英国近代赋税制度发展的原则。

关键词：济贫税　都铎王朝　社会治理　税收原则

　　由于济贫税（Poor Rate）包含在《济贫法》（Poor Law)中，因此学界通常局限于英格兰如何解决社会贫困问题，关注经费的筹措和济贫功效，注没有将济贫税纳入英国赋税史变化的视野。而税制史研究又多注重与中央财政关系密切的税种，如议会授权征收的财产税、关税等，不在意用于地方社会治理的济贫税。有学者简单梳理了济贫税的发展脉络，但对济贫税的意义分析不够，忽略了其在英国赋税演变进程中的标志性。济贫税的出现，显示了英国税收功能的转变。济贫税在创建、税率制定、征收程序、税款使用等方面，与以往税种有着明显的差别。

一、济贫税创建的社会背景

　　新税种的出现，通常有着深刻的社会背景。16世纪，英格兰社会发展显著，但中后期也出现诸多问题，有学者描述为“都铎危机”；其中最突出的是贫困人口增多，流民已然危及社会秩序。这时原有的社会救济体系无以为继，而王室政府的国家职能越来越强，开征济贫税成为国家解决社会矛盾的一种法治手段。

　　15世纪末，西欧人口已超过黑死病前的水平，英格兰同样如此。到16世纪，尽管英格兰的农业生产有所提高，但并没有改变靠天吃饭的格局，气候条件相对平稳的英格兰也很难避免气候变化造成的农业歉收。都铎中后期，发生了几次严重的农作物歉收。粮食减产导致粮食价格上涨，让一部分人沦为“食不果腹”的穷人。都铎时期的“圈地运动”规模虽然不是很大，但也造成部分乡村之人流离失所，对民众心理造成很大冲击，甚至引发了小规模的骚乱。王室政府一再派出调查委员会并颁布规范圈地的法令，说明事实比较严重；没有社会压力，王室政府不会主动采取干预措施。这个世纪正值新航路开辟后，美洲白银运回西欧，随着贸易流转到欧洲各地，数量远超社会生产规模，引起物价上涨，导致“价格革命”。英格兰是西班牙白银流入较多的国家，加之亨利八世（1509—1547年在位）和爱德华六世（1547—1553年在位）父子利用货币贬值增加王室收入，使英格兰物价水涨船高。物价上涨直接降低了“工资”收入群体的生活水准，当时此类人口的数量不容低估。另外，个别年份对外贸易的萧条，产生了相当数量的失业人口。中世纪晚期，英格兰大体完成了从出口原料羊毛向出口呢绒产品的转变，很多地方的呢绒生产销往国外市场。外向型生产直接受欧洲市场变化的影响，如安特卫普市场萧条导致英格兰呢绒出口下降，一些生产作坊不得不停工，雇佣“工人”随之失业，加入贫困人口的行列。

　　上述每一个因素都有可能造成部分地区贫困人口增加，但还不至于扰动整个英格兰王国，而且持续时间也不会太久。可是所有因素都在铎王朝中后期相继交错出现，有时还叠加在一起，于是贫困问题似乎愈演愈烈。那么，贫困人口具体数目是多少呢？没有详实的资料，很难得出准确数据。有学者估算，都铎、斯图亚特王朝时期，城镇贫困人群占总人数的5%～22%。贫困人口达到20%以上者，大都是经济发展较好的城镇，如纺织中心考文垂，16世纪20年代贫困人口比例为20%,1579年诺里奇则高达22%。当时发生的一些骚乱和王室政府对贫困的重视，可以旁证这些估值的可信度。须强调的是，贫困人口增加并不意味着都铎时期经济衰退。相反，该时期农业、手工业、商业在整体上都有了长足发展。只是经济发展的同时，出现“富人愈富，穷人愈穷”的现象，方使贫困凸显为社会问题。从后来济贫税能够持续征收的事实也可判断，社会富裕群体也在稳定增长。

　　贫困人口为了生计，在城乡之间流动，大多时居无定所，成为社会秩序的隐患，地方性的局部骚乱相比之前明显增多。动乱一般是多种因素综合促成的，但是，存在相当数量的贫困人口是基础。而解决贫民问题成为当时最棘手的社会难题，原有的教会救济体系因宗教改革已经失去了救助能力。

　　一直以来，基督教会是英格兰社会的贫困救济机构。基督教会不仅有救济的道义，还有固定的经费来源。罗马帝国晚期，基督教取得合法地位后，就开始接受富人捐助，为贫困教友提供生活必需品。早期教会史涌现出很多以慈善著称的人。依照罗马教会习惯，主教座堂收入的1/4要用于穷人。在基督教的影响下，君主们也热衷于救济，其中最著名者，莫过于欧洲之父——查理曼大帝。他生前乐善好施，指定自己部分遗产专门用于布施、救济穷人。他在法律上确认了什一税的地位，确保了教会的经济基础。此后，由教会征收什一税并用于救济成为基督教国家的定制。10世纪末兴起的“教宗革命”也重视保护穷人。1049年的兰斯会议敕令规定，任何人不得以盗窃和欺诈手段侵害穷人。12世纪教会法学家格拉提安编撰的《教令集》，对教会财富用于救济穷人做了详细规定。《教令集》是对先前教会文献的整理，救济穷人早已成为《教会法》的内容。

　　英格兰的基督教会当然也要遵循救济穷人的规定。英格兰教会除了征收什一税，也接受教众的捐赠，其中最有价值的捐赠莫过于地产。按照惯例，捐赠给教会的地产永远不能赎回，这使教会的地产持续增加。在英格兰宗教改革前，教会的财富已经让国王垂涎三尺。

　　英国宗教改革的起因是亨利八世的离婚问题，国王因此被罗马教皇革除教籍。亨利八世借助英格兰人的民族意识和贵族的支持，索性与罗马教廷公开决裂，搞起宗教改革。他的宗教改革不在意神学教义，目的是让英格兰教会听命于英国国王而不是罗马教廷。1534年，亨利八世授意英国国会，颁布《至尊法案》，启动宗教改革。《至尊法案》规定英格兰国王是英格兰教会（安立甘宗）在尘世间的最高首脑，同时宣布没收天主教会的教产，主要是修道院的地产。没收的地产归王室政府所有，然后亨利八世以低价卖给乡村贵族和地主，由此得到他们的拥护。但也产生另一后果，即失去地产的教会再也无力承担社会救济之责；尽管教会的施舍与其财富不成比例，有学者认为，亨利八世时期，修道院只将少于5%的收入用于慈善事业。从比例上看，修道院的收入用于慈善的确不多，但由于修道院的财富基数大，实际数量不可小觑。总之，宗教改革前，社会常态化救济主要依靠教会。修道院定时发放救济品、开办学校、照顾病人等举措，为穷人生存提供了一定范围的避风港。

　　宗教改革后，由谁来填补教会留下的济贫空缺呢？在当时情势下，只有王室政府能承担此任。从财富转移的角度看，王室政府接收了教会财富，也理应接手教会的济贫之责。从宗教改革后的史实看，教会的慈善捐赠有所下降，而地方政府的救济有所增加。这种此消彼长的变化是否意味两者有着逻辑关联？有学者认为，尽管宗教改革导致的修道院解散与济贫法之间没有直接因果关系，但前者无疑催生了后者。

　　社会问题引发了改造社会的思潮。思想者通过撰写、出版“小册子”，向国王和议会建言献策，向民众宣扬自己的观点。他们表达了对贫困弱者的同情，构想富人帮助穷人的理论和途径，由此出现了公共福利者(Commonwealth man）群体。

　　公共福利者大都深受基督教义、新教思想及人文主义的影响，他们中有些人就是教士。他们宣扬基督教济贫的美德，主张社会公共福利；他们敢于针砭社会时弊，同时又维护国王尊严；他们提出，为穷人提供救济理应成为国家的职责，应将中世纪国王个人慷慨施舍的美德，转化为具有“国家”意味的行为。亨利·布林克洛（Henry Brinklow）是“公共福利者”的先驱，他提出了“超前”的济贫构想。他是一位富有的伦敦丝绸商，也是方济各修会的会员，经常施舍穷人，后来改信路德主义。他认为，政府应该承担起救济穷人的职责，没收的教会地产应该分成三份，乡村穷人、城市穷人、国王各持一份；土地之外的教会财物，应该用于救济城市穷人。亨利·布林克洛的设想虽然兼顾了王室政府的利益，但更多考虑的是社会利益，不可能被财政拮据的王室政府全部采纳，但其中将教会财富用于救济的设想，至少在表面上国王也不得不认同。1539年，亨利八世亲自撰写没收大修道院法令序言，承诺将没收的教会财富用于支持教会、维持救济、支持学术研究等公共事业。尽管日后国王没有实现诺言，而是将大部分财富用于对外战争，但法令序言的陈述表明，国王政府赞成将国家财富用于社会救济。1547年颁布的没收小教堂法令，也有类似的表述。

　　社会思想直接影响国家政策，需要有一个与国家治理联系起来的机制，都铎政体“大众参与”的特质，使二者的结合成为可能，议会是媒介。有学者质疑都铎议会的独立性，但大量研究证实，议会在协助国王处理宗教改革、征税事宜的同时，自身权威也随之增长，主要表现在批准赋税和立法方面的权威进一步巩固。在审议赋税与履行立法程序时，议会都要听取地方的声音，在不经意间成为国家了解下情、广泛听取社会意见并征求解决办法的场所。从16世纪30年代至90年代，议会的一个经常性议题就是济贫，颁布了多部济贫法。法令都以王室政府提案为基础，而提案的大部分条款来自议员。公共福利者把自己的主张见解设法传递至议会，例如，亨利·布林克洛曾将自己撰写的小册子（tract）寄给议会。

　　公共福利者除了通过议会影响政府，还利用与国王的密切私人关系，影响国家政策的制定。有研究证实，爱德华六世时期，护国公萨默塞特公爵制定的政策受到这些理论家的影响。其中，公共福利者的灵魂人物，休·拉蒂默在政坛上具有重要的影响力。在他的引荐下，一些公共福利者得以出入宫廷，成为君主的“御用教士”，通过布道影响王室政府的决策者。

　　公共福利者倡导由王室政府出面解决社会贫困，顺应了都铎君主干预社会的意愿和能力。都铎时期，民众的意愿推动了王权的强大；王权的强大意味着国家治理能力的提升和民族国家的形成。都铎政府改造和新建了一些机构，以保障政令在全国顺畅传递；通过提升治安法官的地位，获取对地方的管理权，一些出身士绅和约曼家庭的治安法官，在执行王室政府命令时，比以往地方贵族官员更积极也更尽力。国王还通过与议会合作，在接受地方利益诉求的同时，将自己的意志转化为法律，规范社会行为。逐渐强大的中央集权，提高了都铎君主治理社会的能力，而解决危及社会秩序的贫困问题为王室政府提供了一显身手的机会。

　　除上述情势外，归根结底中世纪欧洲形成的生命权观念是济贫税得以顺利实施的社会深层次动因。基督教对待穷人的态度，和日耳曼人尊重个体为前提的社团精神，共同孕育了社会的生命权观念。诚如侯建新先生所言，欧洲文明中的“生命权观念以及生命权衍生的穷人权利，为社会捐献和社会救济提供了最广泛的思想基础”。对于以“无赞同不纳税”的英国来讲，济贫税能够持续征收数百年，没有广泛和深入的社会共识是难以实现的。

二、济贫税是议会授权的地方税

　　济贫税与先前的税种相比，地方性特征非常明显。之前征税通常遵循以下流程：由国王向议会提出征税请求，经过议会讨论、授权，在郡、城镇和自治市按照征税法令征税，所收税款在理论上都要上缴至王室财务署，然后由财务署分拨到用款部门。在征税过程中，王室政府居主导地位，地方政府则被动服从。而济贫税从创建过程、征税理由、制定税率、税款保存与使用等各方面都体现了以地方为主的特性，因为济贫税是在吸收地方实践经验基础上逐步发展而来。

　　中世纪晚期，英格兰人口迁移日益频繁，主要从农村涌向城市。大量外来人员带来劳动力的同时，也导致城市流民、贫民增多，在伦敦、诺里奇等大城市尤为显著。这些自治城市享有国王授予的特权，除了向王室上交固定税金（fee farm）外，其他事务皆可自主管理。它们都有向市民征收“城市税”的习惯，用于修缮公共建筑、维持治安、维护商品交易和城市防务等。贫民问题出现后，自治市也要自行解决。起初，它们采用传统募捐的办法筹集济贫款，但效果不佳，于是就尝试向市民征收强制性税款。学界认为，英格兰第一个征收强制性济贫税的城市是伦敦。这与伦敦在全国的地位、流民问题的严重程度有关。

　　伦敦早在亨利二世（1154—1189年在位）时期获得自治市地位。到中世纪晚期，伦敦不仅是英格兰的政治中心，还是全国的商业中心，大部分出口货物都经此地装船销往国外。伦敦吸引着全国各地寻找生机的人。若外来人口超过伦敦的劳动力需求，兼以雇工市场短暂无常，那么，伦敦失业者人数就会增多。那些背井离乡的外来者，失业就意味着陷入暂时贫困状态。伦敦负责处理流民问题的布莱德维尔（Bridewell）法庭存留的卷宗证明，外地流民的数量确实多于伦敦本地人口。文献记述了很多失业者的悲惨生活，其中不乏因贫处于濒临死亡的案例。首都愈发严重的贫困问题，使伦敦市政当局承受着来自枢密院和市民的双重压力。枢密院经常发出通告，督促伦敦妥善解决流民问题。伦敦市政当局在排查、驱逐外来流民的同时，也设法增强筹集济贫款的力度，以帮助需要之人。1547年，伦敦市议会决定向市民强制征收济贫款，取代原来的星期日募捐筹款方式，这比全英格兰立法强制征收济贫税早了近50年。

　　另一个贫民问题严重的诺里奇市，开创了独特的济贫筹款方式。首先，市政当局有意采用城镇公共救济取代民间的私人救助。1571年颁布的法规规定，对私自给乞讨者赞助的人，罚款4便士，用于救济本地穷人。个人救济乞丐自中世纪以来一直被视为美德，而诺里奇市政当局明文禁止，这就打破了旧有的慈善观念，有偏重承担辖区济贫的倾向。从英国福利国家发展的大趋势来看，诺里奇市的做法具有先驱性。其次，向普通市民直接开征济贫税。根据市民收入，按照动产税的征收规则，向市民征税用于救济。从实施效果来看，市民上缴的税款普遍高于以前通过募集获得的钱数。第三，选任专职官员管理救济资金。近代之前的市镇，治理职能相对简单，官员往往身兼数职，没有负责济贫的专职人员。随着济贫任务的加重，诺里奇市指派专人负责济贫款的征收、保管和分发。

　　除了伦敦和诺里奇，约克在1561年也开始按财产比例强制征收济贫款，伊普斯维奇（Ipswich）也有同样做法。这些地方的济贫实践，为王室政府制定《济贫法》提供了借鉴和启示。近代早期的英格兰《济贫法》倾向延续中世纪传统，倡导由百户区、堂区、自治市等地方共同体组织居民自愿捐助。由于这种筹款方式的效果差强人意，自愿捐助便向强制“捐助”转变。1563年，治安法官（Justice of Peace）被授权，可以监禁那些有捐助能力但未履行捐助义务的人。捐助的强制性有了一定的征税意蕴，但毕竟还属于捐助范畴，较难操作，如何界定捐助能力就是个难题；于是就以堂区为单位进行财产评估，在此基础上开征济贫税。1571年农业歉收造成饥荒，催生了新《济贫法》于次年出台。该法令改变了以前的自愿捐助原则，以堂区为单位，向居民和在此拥有地产者强制征税，用于救济本地的贫民。至此，济贫税作为一个新税种，首度出现在议会通过的法令中，具有了法律效力，作用于英格兰全境。1598年，对《济贫法》做了修订，明确了征税人员的职责。1601年，再次修订《济贫法》，又一次确认了这些原则。此次《济贫法》规定的征税原则，尽管有所改动，其有效性一直持续到1834年的《济贫法修正案》。

　　综上所述，济贫税的创建经历了“自下而上”的演进，而以往创建的新税种都是王室政府和议会协商之后的结果，是“自上而下”的过程，二者有显著不同。

　　济贫税的征收理据也与以前的税种不同，是为了救济堂区内的贫民。在英格兰协商征税的传统体系下，征税理由占据异常重要的地位，是国王和议会协商讨论的基础，而征税理由必须符合“公共必需”（public necessity）原则。任何观念的内涵都会随时代变化而变化。16世纪中后期，随着社会变革加剧，思想界大体达成新共识，即任何有损于社会秩序的行为都应被视为公共问题。在此语境下，解决关乎社会秩序的“内政”事件，也逐渐被视为“公共必需”。时人一般都认为，大量贫困者的存在是对社会秩序的最大威胁。此外，对贫苦者所在地的邻居而言，救济穷人不仅是美德，也关乎自身利益。因此，才会出现以解决社会贫困为由的征税议案，并且能在议会通过，在地方实施起来也较为顺利。征税理由是征税程序的起点，它的变化决定了济贫税有不同的性质和功能。

　　济贫税的另一个特点是以堂区为单元征收。教会改革之前，堂区已经成为英格兰最重要的基层教会社区。13世纪末堂区就有了自己的建筑物，配备了专职神职人员。堂区教士不仅指导教众生活，负责征收什一税，接受遗产捐赠，还可从事出售麦芽酒、出租牛羊、提供贷款等经营活动。由于民众皆为教众，堂区对辖区民众也就具有了实际约束力。堂区教士直接接触教民，掌握教众的出生及家庭财产等重要信息，于是世俗政府便利用堂区贯彻公共事务。为适应日益增多的世俗事务，堂区增设了平教徒担任的执事职位（Churchwarden）。

　　宗教改革后，随着修道院和小教堂的消失，堂区必须承担更多的宗教义务。与此同时，国王既是一国之君，又兼宗教领袖，他把更多的公共事务分配给堂区承担，这样，堂区的宗教义务和社会事务盘根错节地交织在一起。例如，1536年，王室颁布法令，将道路、桥梁的交通维护职责交给所属堂区。实际上，堂区履行了相当部分的世俗行政职能。王室政府开征济贫税，堂区成为首选的征收单元，因为济贫也以堂区为单位实施，征收的济贫税自然也应以堂区为单位进行管理而不必上缴中央政府。况且，只有本地人才有受救助的资格，堂区掌握辖区内人民的信息，可以准确甄别贫困人是否为本地居民，可以更有效地实施济贫。换言之，王室政府只有依靠堂区，才能有效地实施贫困救济。

　　堂区作为收税主体，自行决定济贫税的税率，负责保管和分配税款，在治安法官的主导下，选择堂区居民担任济贫员。尽管1597年的法令规定，可根据实际情况，在堂区之间调剂税款，以帮助贫困堂区救济辖区内贫民，但并没有改变以堂区为征收单元的原则。

　　税率是纳税额与征税对象数额的比值，决定了国家的财政收入，也决定着纳税者的负担，所以确定税率一直是议会协商的重要内容。济贫税之前的税率都是在议会确定后，再经征税法令公布于世。而《济贫法》仅规定了哪些人群是纳税主体，以家庭财产与收入为计量单位，对超出一定额度的家庭课税，但没有明确税率，只是规定教区依据辖区所需济贫款自行确定，将税率制定权交给了堂区。王室政府放手让堂区自定税率，一方面考虑方便济贫税的征收、使用和管理，另一方面，也有变相激励堂区驱赶外来贫民之意。减少堂区内的贫民数量，不仅可以降低济贫税的税率，也可减轻纳税者的负担，进而解决流民问题。

　　济贫税的征收、保管、分配，在堂区之间的调剂，以及惩处拒绝纳税者，均由堂区济贫员负责，治安法官享有监督和最后裁决权。济贫员由治安法官与教区、堂区的管理者共同在堂区居民中选择，一般而言，济贫员要满足四个条件。第一，济贫员必须是本地居民。这是中世纪共同体的惯例。第二，济贫员应为堂区的富有者。在中古英格兰，财产税都有起征点，收入和财产达到一定额度才缴税，低于起征点者免税。在捐助基础上转型产生的济贫税，更强调纳税者的财富能力。依据共同体的惯例，在堂区负责征税的人必须自身也是纳税人，而且他的财产必须高于济贫税的起征点，所以济贫员通常由拥有地产、家境殷实的本地居民担当。第三，济贫员必须品行端正。济贫员要评估堂区内教众的财产状况，事关民众的切身利益，稍有不慎就会酿出事端，因此他的品行格外重要。第四，济贫员应粗通文墨。他应具备估算钱款财产、记录纳税实情、编制账册等实际工作能力。

　　济贫员在每年复活节后选出，任期一年。任职期间要接受治安法官的领导和教众的监督，其职责主要包括：在调查堂区内穷人状况的基础上，制定接受救济人员的名单；估算本地救济所需钱款；评估堂区住户的财产；符合征税条件的住户需缴纳的税款；记录纳税人以及纳税金额。济贫员还要依据实际情况分派税款，分派方式大体有三种：1.直接给贫困家庭提供现金救济，主要针对年老寡妇、14岁以下的孤儿以及有重症残疾人的家庭；2.创建贫民习艺所（work house），将有劳动能力但没有劳动机会的人组织起来，在习艺所工作，为他们购买生产原料，提供日常生活所需；3.用于济贫院救济。济贫员经手的所有济贫钱款都要编制详细账目，备查。卸任时，要将账目上交堂区保存。

　　济贫员在任职期间要与堂区居民商讨税额，不仅事务繁琐，耽误时间，有时还会开罪乡邻，而且没有薪俸酬劳，因此，很多当选者都设法逃避履职。于是王室政府出台法规，对拒绝承担济贫职责的当选人处以罚金。如有教众向治安法官举报济贫员在征税过程中存在违法、过失、不作为等行为，济贫员将受到调查，若情况属实会被处以罚款。济贫员发放救济金、购买贫民习艺所所需原料、销售贫民习艺所的产品所得，都要接受堂区穷人的监督。如果被发现不作为或营私舞弊，都将受到罚款等惩处。文献记载，1602年，一名寡妇向治安法官申诉所在辖区济贫员拒绝给她提供救济。在使用济贫税的过程中，难免存在不当行为，这种情况后来越来越严重，引起社会不满，推动了新济贫法的出台。

三、济贫税的意义

　　济贫税作为应对社会贫困的举措，缓解了社会矛盾；其税款用于国家内政、定期征收、调节社会贫富差距等理念，深远影响了英国赋税的发展。

　　都铎时期征收的济贫税，作为一种新税，税额总量少于以往民间捐助的款额，济贫效果也不甚理想，更不可能根除贫困；即使济贫较为成功的诺里奇市，1597年还有120户家庭410名穷人，占被调查总人口的13%。但是，这不足以否定济贫税的社会价值。事实上，济贫税在很大程度上缓解了当时的贫困状况。社会上的无劳动能力者从中受益匪浅。诺福克郡的记录显示，1598年，班维尔（Bunwell）教区的济贫员救助了23名孤儿和2名老者，每人每周给予现金补贴3便士。这些救济金对被救助者而言，无异于雪中送炭。用济贫税款创建和支撑的贫民习艺所、济贫院，帮助了部分失业者和身患疾病的人。有学者认为，到1600年，英格兰的世俗济贫制度走在了欧洲前列。与当时欧洲大陆的济贫措施相比，开征济贫税是英格兰的创举。随着社会转型的深入，济贫税最终超越了民间救济，成为解决社会贫困问题的主要举措。在17世纪中期，济贫税已成为英格兰人习以为常的常规税。据统计，1685—1701年，济贫税收缴总额从665 000镑增长到900 000镑。研究英国近代早期历史的学者说，这在当时是一笔巨大的财富。

　　以济贫税消除社会贫困有一定的局限性，但已然是最有效、最可行的办法之一。它不仅直接减少了基于生存最低需求的“绝对贫困”，还缓解了因贫富差距造成的“相对贫困”。由于“人类社会从没有摆脱过贫困的困扰”，所以不应苛求济贫税从根本上解决贫困。

　　济贫税的长期存在证明了它的济贫价值。尽管英格兰个别地方出现过抵制行为，但济贫税一直持续征收了二百余年。1834年制定的新济贫法，仍然沿用了济贫税的征收原则。这充分表明济贫税适应了英格兰社会转型的需求，否则早就被废止了——在英国历史上，开征不久即被废除的税种很多。

　　开征济贫税标志着英格兰赋税功能向近代转变。此前，英格兰的征税目的单一：抽象地讲，征税是为了满足公共利益或公共需求；具体而言，就是用于维护王国安危的对外战争。征税养战在盎格鲁-萨克逊时期的英格兰业已存在。最早征收的丹麦金是为了抵消丹麦人的侵扰，在局势好转后停征。诺曼征服后，威廉一世又恢复征收丹麦金，此后，英格兰征税一直都是以维护王国安全为由，几乎都与战争有关。即便在都铎时期，征收其他税种前，无一例外也都要强调国防形势紧迫。济贫税与以往税种不同的是，没有战争的硝烟，仅为缓解国内社会贫困。自此，税收开始用于处理国家“内政”。

　　济贫税还促进了以赋税调节社会贫富差距这一功能的演进。从历史来看，英格兰的赋税一直有些许调节贫富的意蕴，占有社会财富少的穷人享受一定范围的特殊待遇。诺曼征服后开征的封建税，一般面向直接封臣征收，尽管税负最后还是要转嫁到民众头上，但毕竟在形式上与民众没有直接联系，而且民众向封臣缴纳的财富还受契约和惯例的保护，封臣不可随意增加。13世纪，面向城乡民众征收的财产税，后来逐渐定制为十分之一税、十五分之一税，都设定了起征点，家庭收入低于起征点的皆免征。即使被誉为“恶税”的人头税（poll tax），在三次征收过程中，也都在一定意义上照顾了穷人。都铎王朝开征的协助金（subsidy），除了设置起征点，还设定了阶梯税率，财产越多、收入越高，税率也相应提高，大部分税负由富人承担，越贫穷则税负越低。中古英格兰的赋税对贫困城镇也有相应关照，会免除它们的部分财产税。

　　以现代赋税理论衡量，这些实践和原则都体现了对穷人的一种关爱和保护，有调节社会财富的意味。当然，这并不表明当时已经产生了用赋税调节社会财富的理论。为何英格兰最早出现“怜悯”穷人的赋税政策？在欧洲文明中，英格兰似乎更多地继承了日耳曼人共同体的基因和基督教文化中的积极因素。与同时代世界其他文明中减免贫困群体赋税的史实相比，济贫税直接为穷人提供现金支持和劳动资料，开启了由“减免税”到“税款救济”的转变，体现了以赋税调节社会财富的功能，这是独一无二的。

　　此外，济贫税还促进了征税观念由因“突发事件”偶然而征，向“平时”亦可征税的转变，让民众逐渐适应了常规、定期征税。在分封体系下，只有遇到入侵等危及王国安全或与国王个人有关的特殊事件，国王才有理由和机会提出征税请求，逐渐形成了“一事一议”的征税传统。“事件”有时具有偶然性，这就意味着征税是一种偶然和例外的行为。尽管后来战事增多，需要较频繁地征税，但也没有改变“一事一议”的征税惯例和观念。这种惯例一直持续到近代征税体系的建立。

　　“一事一议”的征税惯例对英格兰赋税的影响深远。国王征税需要与臣民商议，才会出现一定范围“协商会议”的召开。在“协商会议”中，参与者涉及多方势力，通常都包括纳税者，于是纳税者就有了向国王提“建议”的机会，能够表达自己的诉求，协商征税得以成为现实。协商征税能够长期存在，就是因为它既确保了国王征税行为的合法性，而“共同同意”对国王产生约束，让征税者和纳税者的需求都得到一定程度的满足。

　　中古后期，随着王权的增强，君主也想打破“一事一议”的惯例。考虑到财产税直接征自民众财富，改变征税方式容易激起民变，于是王室政府试图在征收进出口货物的关税上取得突破，并且在表面上取得了一定成果：议会授权国王征收关税的时段不断延长，直至后来，议会授予亨利七世以后的历任国王，在即位之初经议会一次性授权后，即可终生享有关税征收权。这样，关税就成为国王的一项正常收入。但是新加冕的国王是否能终身享有关税征收权，还是要经过议会授予，并没有完全打破需要议会授权的惯例。而济贫税的功用和源起与上述由国王开征的其他税种迥异。它用于地方治理，不由国王调配，不用于对外战争。它源自基督教会的慈善捐助，每周都会进行一次，七天为一个周期，具有常态性，完全不是“一事一议”。慈善捐助演变成正式固定的税种后，也采用每周都征收的方式，保留了常态化的周期性。后来为了便于征税，有些地方略作变通，将征税周期拉长。济贫税成为定期征收的常态税种，完全打破了“一事一议”的征税惯例。

　　济贫税还在很大程度上丰富了英格兰的赋税结构。依据税款征收和使用主体的不同，国家税收分为中央税和地方税。以前，英格兰的赋税结构仅仅体现在不同税源上，如分封体系下向封臣征收的封建税，向进出口货物征收的关税，向家庭动产征收的财产税等。这些税种皆以关乎国家安危之名征收，税款交王室政府支配，属于现代意义上的中央税。伊丽莎白一世统治后期，地方税的发展成为一种趋势，其中济贫税是最为重要的一项。

　　当时地方税主要有以下三种。一种是自治市向辖区市民征收的钱财，用于处理当地事务，由于不经议会授权，不能称之为国家的“地方税”。另一种是议会授权的地方军事税。1557年，议会通过《装备法》（An Act for Having of Horse Armour and Weapon），允许地方以税收方式，筹集军事装备所需钱财。该税的征收理由和税款用途都与国防有关，实际上是中央税的一种补充。第三种是在英格兰沿海地区征收的船税（ship money）。该税也用于国防，因没有经过议会授权，后来向全国推广过程中，合法性遭到民众质疑，并酿成政治事件。与上述税种相比，济贫税是经议会协商通过，并以王国法令的形式公布，在本质上属于国家性质的税项，只是在征收、管理、支出等环节不由王室政府负责，而皆由地方执行。济贫税是最接近现代意义的地方税，它的开征丰富了英格兰的赋税结构。与此同时，济贫税也赋予了地方自治以新的内涵：可以征收和使用议会授权的税款。

　　作为一种新税，济贫税所蕴含的赋税精神，被后来的赋税制度继承和发扬。首先在观念上，征税不再被认为与偶发事件相联，而是常态化的国家行为。观念的转变使民众逐渐习惯了缴纳赋税，并视之为义务。更重要的是，调节社会贫富功能的税种逐渐成为国家税种的主体。虽然济贫税喻示了英国赋税功能开始转向，但在其后的很长一段时间里，迫于财政压力，不具备调节贫富差距功能的消费税和关税却大行其道。此外，因商人通过加价，把税负转嫁到普通消费者身上，导致社会财富差距进一步拉大，这两个税项遭到社会的强烈谴责。为了缓解矛盾，英国政府设法向富人征税。尽管开征的遗产税和个人收入所得税屡遭非议，甚至被迫暂停，但最终成为定制；与此同时，逐步取消了日常消费品的消费税。至此，调节社会贫富差距成为赋税的基本功能。19世纪末，英国赋税的这一变革与济贫税的征收实践，以及济贫税培养的公民纳税意识有着密切关联。

　　上述转变的过程是漫长而又充满了辩论和斗争。无论在思想界还是在议会，是否救济贫民都是争论的焦点。充满争议的法令制定过程会延缓济贫事业的发展，可是一旦达成共识，法令就能长期有效，较少出现朝令夕改的情况。这使英国较早地启动了福利国家建设，但最终完成却晚于欧洲大陆国家。

　　（注释略）

（作者张殿清，河北大学历史文化学院教授)