梁军、柳瑞：种族隔离制度与1985年英国对南非政策的调整

内容提要：1985年，南非局势的持续恶化与国际社会制裁压力的不断增加，迫使英国撒切尔政府考虑调整其对南非的“接触和对话”政策。对此，英外交部建议采取措施提高英国政策的可信度并避免陷入孤立，其核心策略是通过与欧共体就南非问题达成共同声明来捍卫英国的基本利益，并借此抵制英联邦更为严厉的制裁措施。然而，撒切尔却反对任何形式的经济制裁，双方各执己见，从而导致英国的政策调整异常艰难。经过一系列博弈后，撒切尔在平衡经济与政治利益诉求，保持英国南非政策自主性和灵活性的前提下，有选择地接受了欧共体《卢森堡协议》，此后又在拿骚英联邦会议上做出策略性妥协。撒切尔政府对南非政策进行的调整是英国实用主义外交传统的体现，其根本目的是为了以最小成本实现英国整体利益的最大化，但这种偏袒南非政府的做法在事实上延长了南非种族隔离制度的寿命。

关键词：撒切尔政府　种族隔离制度　南非　卢森堡协议　经济制裁

　　1985年，南非种族冲突加剧，国内形势急剧恶化。国际社会在要求制裁南非的同时，也对英国对南非奉行的“接触与对话”政策提出质疑和批评。为摆脱困境与最大限度维护英国利益，撒切尔政府内部、执政的保守党与在野的工党，以及英国与欧共体和英联邦，围绕是否调整对南非政策和如何对其实施制裁展开了争论。最终，在各种压力推动之下，撒切尔政府不得不审时度势、权衡利弊，在英国历史上第一次有选择地接受了针对南非的经济制裁。

　　长期以来，由于英国官方档案文献的匮乏，国内外学界对这一时期英国南非政策的研究并不多见，现有成果主要散见于两类著作。第一类是关于英南关系和撒切尔执政时期英国外交政策的论著。这类论著往往将撒切尔政府时期的南非政策作为一个整体进行概括性论述，或者就最具争议的制裁问题进行探讨，而疏于对1985年处于困境下的撒切尔政府调整南非政策的原因和过程展开深入分析。第二类是主要决策者的回忆录或传记作品。回忆录的作者常带有当事人的主观性或为个人利益考虑，而传记的作者受时代所限或带有过多的同理心，这些因素导致此类文献难以对史实进行全面客观的解读。随着近年来相关官方档案文献的解密和出版，使更为全面、深入了解撒切尔政府时期英国的南非政策成为可能。除了撒切尔首相文件(MTs Official Files as Prime Minister)之外，新近解密出版的《英国海外政策文件集》(Documents on British Policy of Overseas，Series ， Volume IX)亦收录了同一时期的英国外交部文件。通过对撒切尔和外交部在处理南非问题上的观点进行比照分析，笔者发现，英政府内部在此事上存在较大分歧，各种内外压力令英国的政策调整异常复杂曲折。因此，本文拟在前人研究的基础上，利用相关档案文献对这一时期英国南非政策调整的动因、过程及其影响进行探讨。

一、撒切尔政府前期的南非政策及其困境

　　自从1948年南非当局全面推行种族隔离制度以来，英国对南非的政策就一直处于自相矛盾的困境之中。一方面，尽管面临不断增长的要求制裁南非的呼声，但考虑到英国与南非之间广泛的人员和经贸联系，以及南非丰富的战略资源、坚定的反共立场、特殊的地理位置对英国复兴与西方阵营的重要性，二战后的历届英国政府始终反对对南非实施经济制裁，并竭力维护与后者的所谓“正常关系”。另一方面，英国的上述做法不可避免地损害英国在南非的长期战略目标——建立一个稳定、繁荣和亲西方的“非洲人政府”。英国的政策还招致非洲和英联邦其他国家强烈反对，对英国的“国际威望”与“英联邦团结”造成巨大破坏。

　　有鉴于此，出于趋利避害考虑，英国政府不得不在弃用经济制裁的同时采取某种补救性措施，这就是与南非政府保持一定距离并表明英国对种族隔离制度的反对态度。一是在非经济领域对南非实施制裁：英国工党政府曾于1964年和1974年两次宣布对南非实施武器禁运；1977年6月英国又通过《格伦伊格尔斯协定》(Gleneagles Agreement)，支持英联邦对南非的体育制裁。二是采取一些改善部分南非黑人待遇与处境的经济措施：1974年英政府颁布自愿《实践守则》(Code of Practice)，旨在说服在南英国公司改善黑人工资和恶劣工作条件，并以此间接向南非政府施压。1977年9月出于转移黑非洲国家批评欧共体在反对南非种族隔离方面不作为的考虑，英国推动欧共体通过了针对南非的《行为守则》(Code of Conduct)。《行为守则》要求在南非的欧共体成员国的企业改善其所雇佣黑人的工作条件，增加黑人就业机会。英国试图借此向南非当局表明立场，在树立自身黑人“同情者”形象的同时，也想以“道德的力量”推动南非进行政治改革。通过采取上述政策，二战后至20世纪70年代的各届英国政府勉强维持着其在南非种族隔离问题上的多重利益平衡。

　　到1979年撒切尔上台时，鉴于英国在南非的利益并未发生根本性变化，撒切尔政府又进一步将对南非的政策目标明确为维护英国在南非的贸易和经济利益，尽其所能推动南非的和平变革进程；避免在损害英国在南非的基本利益与打击英在其他地方的利益之间做出取舍。这些内容既包括英国在南非的短期、长期政策目标，又涵盖英国在南非之外的更广泛利益目标。而维护英国在南非的既得利益，维持现状，回避、抗拒激进政治变革无疑是英国对南非政策目标的总体取向。正因如此，撒切尔政府在对待南非种族隔离问题上鼓吹“接触和对话”，反对使用经济制裁或暴力手段推翻南非政府，并鼓励南非业已开始的改革直至最终促其废除种族隔离制度。

　　为达成上述目标，早在就任首相初期的议会演讲中，撒切尔便为其政府的南非政策定下了基调。她指出，种族隔离制度“完全不可接受”，坦承“变革必须到来”；同时也强调“没有暴力的变革符合每个人的利益”，“我们必须鼓励接触而不是排斥……我们决不能迫使南非人背弃世界”。由此可知，撒切尔虽从上台伊始便表现出厌恶、弃绝种族隔离制度的倾向，但在如何实现该目标时，她既反对通过经济制裁，也不赞成使用暴力手段迅速改变南非现状。因为在她眼中，废除种族隔离制度的最佳方式莫过于与南非政府保持对话，鼓励其“制定更加开明的政策”，即通过“循序渐进的改革——以更多的民主、有保障的人权和繁荣的自由经济创造财富来改善黑人的生活水平”。她认为，制裁只会导致南非统治集团的“围困心理”，“造成无政府状态并使南非黑人陷于更深的痛苦之中”，进而成为“改革的障碍”。总之，撒切尔基于其对维护英国利益的认知和行事偏好，试图通过渐进方式在南非建立代议制民主政府来处理当地的种族隔离难题。而20世纪80年代前期南非政局的“相对稳定”与博塔(Pieter Willem Botha)政府迫于内外压力而实施的某些象征性改革，也成为撒切尔政府坚持“接触和对话”政策的现实依据。1984年5月，英国政府还特意邀请南非总统博塔到伦敦与撒切尔会面，这被认为是贯彻撒切尔对南非政策的体现。

　　然而，“接触和对话”政策很快便因南非局势恶化而陷入困境。1984年9月，南非约翰内斯堡南部瓦尔三角区(Vaal Triangle)黑人城镇爆发冲突并迅速扩大，博塔政府的野蛮镇压行径激起国际社

　　会的强烈愤慨，包括英国在内的全球舆论要求进一步制裁南非的呼声空前高涨。巨大的抗议浪潮使撒切尔政府不得不直面南非难题，必须设法让英国的回应能有效地平衡其在南非的局部利益与在南非之外的更广泛利益。还必须提到的是，当时内外环境发生的若干重大变化，也大大增加了撒切尔政府应对这一挑战的难度。

　　首先，英国政府所一贯坚持的维持现状做法有可能会失去美国的支持。二战后，美国出于维护自身利益考虑，曾长期与英国一道采取支持南非白人当局的政策，不愿对南非实施强制性经济制裁。然而，在南非局势持续恶化和国际压力不断增加的背景下，美国政府似乎出现某些对南非采取强硬态度的“征兆”：1984年10月，美国总统里根在新闻发布会中公开谴责种族隔离制度“令人极度反感”；四周后，他又会见了南非著名反种族隔离人士图图(Desmond Tutu)大主教；同年12月，美国还在联合国禁止进口南非军火的决议上投了赞成票；1985年1月，美国资深参议员爱德华•肯尼迪(Edward Kennedy)访问南非，并高调会见了包括曼德拉夫人在内的反种族隔离人士。上述迹象无不预示美国政府将调整其对南非的政策，而一直对美国较为依赖的英国自然对此较为担忧。

　　其次，撒切尔政府在南非政策上所面临的外部压力较以往进一步增强。尽管英国并不担心自身会因南非问题而在联合国成为“孤家寡人”，但此次它却不得不同时面对来自英联邦和欧共体的压力。事实上，前者自20世纪60年代以来就从未停止要求制裁南非。1985年2月，英联邦秘书长兰法尔(Shridath Ramphal)又公开敦促包括英国在内的各成员国对南非实施制裁。更让英国感到不安的是，随着1984年4月18日欧洲议会通过对南非实施有限经济制裁的决议，英国对南非的维持现状政策在欧共体内也遭遇更多批评。一系列事态已表明，在处理南非问题上，二战后英国赖以支撑其大国地位的外交“三环”(美国、英联邦与欧洲)，要么明显与它拉开距离，要么径直反对它。撒切尔政府面临着前所未有的巨大压力。

　　最后，撒切尔政府在南非问题上的选择余地不断缩小，已不可能一成不变地延续既有政策。由于往届英国政府几乎已穷尽经济之外的制裁手段，因而撒切尔政府在制裁南非一事上已走入死胡同——如欲进一步制裁便无法不触及经济，而实施经济制裁又会损害英国的核心利益。显然，在处理南非问题时，英国所能进一步使用的经济手段与其实现国家利益最大化目标之间存在着难以克服的结构性冲突。因此，为摆脱困境，撒切尔政府只得诉诸“逆向思维”，寄希望于形势好转使减少制裁或不制裁成为可能。在这方面，当时英国寄予厚望的条件主要有三个：一是南非国内局势缓和；二是南非国内改革取得明显进展；三是纳米比亚独立问题实现重大突破。然而，直至1985年年初，英国驻南非大使馆仍判断，南非国内“潜在紧张局势和进一步动乱的可能性依然存在”。这也意味着，只有后两项条件成为现实，英国方能遂愿。

　　由上可知，面对全球空前的抗议浪潮，撒切尔政府在制裁南非问题上不切实际的愿景及其因循守旧、消极抵制的策略已陷自身于被动，并有可能引发一场政治危机。这一前景不能不令英国外交部的专家们大为担忧，在他们的推动下，外交部根据形势变化与自身判断提出了修正方案。

二、外交部关于调整对南非政策的建议

　　英国外交部认为，“接触和对话”政策在南非局势恶化之前曾有效实现英国在南非的多重目标，据此它得出结论——该政策的“基本原则”本身并无问题，所需的只是某些修改与调整。正因如此，英国外交部从一开始便将注意力集中在改善内外环境、减轻制裁压力上，强调要提高“接触和对话”政策的可信度。此外，由于看到英国与英联邦其他成员国在制裁问题上出现严重分歧，外交部还强烈建议领导层应竭尽所能，避免自身在即将召开的拿骚英联邦会议上陷入孤立。

　　鉴于英国认定南非局势恶化是使自身陷入困境的罪魁祸首，英国外交部遂将提高“接触和对话”政策可信度的重点置于南非国内议题上，试图推动南非当局继续改革内政。正如英国外交部南部非洲司司长安东尼•里夫(Anthony Reeve)所指出的那样，关键的问题是让南非“保持一种对内改革政策”，使其不仅在“英国议会和公众舆论面前”，而且“在联合国、英联邦和整个非洲舆论面前显得可信”。当然，英国外交部不是没有意识到它可能面对的困难，即南非问题本身的复杂性以及英国对南非政府“缺乏真正的影响力”，不可能使“南非政府做出迅速或显而易见的让步”。

　　英国外交部提出三条建议。其一，通过政治施压的方式，推动南非在国内外一些具体的、容易实现变革的“关键领域”取得进展，以便更好地呈现“接触与对话”政策的效果。概而言之，即采取“又打又拉”策略：一方面，英国外交部主张对南非发生的重大事件明确表明立场，将突出的人权问题、种族隔离政策和法律等作为重要施压目标；另一方面，考虑到非国大作为南非黑人的“合法代表”和“一支重要的政治力量”，英国外交部建议调整对非洲人国民大会(The African National Congress， ANC，后文简称“非国大”)的接触政策——从低级别、临时性的非正式接触，提升到与包括非国大主席奥利弗•坦博(Oliver Tambo)在内的非国大高层进行非部长级接触(但会面地点仍在第三国而非英国)，以达到敦促后者“远离暴力”并参与政治对话的目的。与此同时，为增强施压效果和避免这些“更具批评性的公开立场”给双方关系带来“负面影响”，外交部还力主在施压方式上采取“胡萝卜加大棒”策略——在公开向南非政府施压的同时，继续通过私人途径，尤其是高层(含部长级)接触来

　　“影响南非的政策和看法”。其中，最具代表性的例子是首相与博塔总统之间的私人通信。由于撒切尔非常重视和依赖私人通信，私人通信已成为这一时期英国影响南非政府决策的最重要手段之一。显然，外交部试图通过推行上述成本较低、易于掌控且展示度较高的举措，占据国际社会的道德制高点，进而改善英国的被动处境。

　　其二，在经济层面，为表明英国正在“积极促进黑人利益”，并达到“抵御经济制裁压力的目的”，英国外交部极力倡导利用经济手段加剧南非经济和社会紧张状态以“推动变革”，其核心是敦促本国政府积极参与欧共体《行为守则》的修订工作。由此不难看出，英国外交部试图从内部影响、控制欧共体制裁南非的方向、范围与力度的同时，也有意利用欧共体作为盾牌来抵挡外界对英国的批评。为实现上述目标，英国外交部还在对南非实施有限经济制裁问题上持更为开放的态度。由于埃滕哈赫(Uitenhage)惨案后国际舆论压力激增，英国外交部意识到“有必要对选择性经济制裁进行内部研究”。应该说，在这一问题上，外交部内一度存在不同声音：其中南部非洲司司长里夫对有限经济制裁不以为然，因为他担心制裁非但不能“对南非产生决定性影响”，反而可能会“鼓励其他国家在联合国推动全面制裁”；而外交部副大臣马尔科姆•里夫金德(Malcolm Rifkind)却明确支持对南非采取该措施，因为他预期此举可能会有助于推动南非内部改革；负责非洲事务的外交部副国务次官埃文•弗格森(Ewen A. J. Fergusson)则在此事上持模棱两可的态度——他既对有限经济制裁是否有助于实现英国的南非政策目标持怀疑态度，也认同“让人们看到我们在做‘一些事’在政治上是重要的”。上述争论表明，尽管英国外交部在此事上存在分歧，但仅论战本身便已从将经济制裁等同于损害英国国家利益且不能讨价还价(Nonnegotiable)的原则问题，变成了如何在去风险条件下实现利益最大化的政策工具选择问题，从事后来看，这一微妙变化为日后英国外交部在南非局势恶化情况下形成共识，接受有限经济制裁奠定了基础。

　　其三，英国外交部还主张最大限度利用英国的欧共体成员身份，以加强自身立场并避免孤立。随着英国在英联邦内面临的压力不断增强，1985年4月25日，里夫在参加英联邦南部非洲委员会会议时敏感地意识到，实际上只有他“独自一人在抵制对南非实行一系列严厉措施的要求”，包括“强制性制裁和支持南非黑人使用武力”，这一幕令人难堪的场景无疑印证了英国外交部最大的担忧——拒绝经济制裁南非已使英国在英联邦内被孤立。该事态促使里夫进一步有针对性地提出，应推动通过“某种(反映英国利益的)欧共体声明”，以尽可能确保英国在拿骚英联邦会议上的立场能够站得住脚。随后，英国外交部便很快在这一问题上达成一致，其目的在于将其自身的建议“作为一系列原则”，为欧共体与南非政府打交道“提供一个共同参考点”，这样英国便可通过在制裁南非问题上与欧共体保持步调一致的政治姿态，改善自身在英联邦内的尴尬处境。

　　到1985年10月拿骚英联邦会议之前，英国外交部制定“可信英国政策”的纲领主要由三部分构成：调整与非国大的接触政策、修订欧共体《行为守则》以及与欧共体就南非问题达成共同声明。虽然如此，在经过一番权衡取舍后，外交部的关注点最终落在了欧共体声明上。其原因有二：一是外交大臣杰弗里•豪(Geoffrey Howe)担心调整与非国大的接触政策极有可能招致撒切尔的反对。由于非国大坚持武装斗争政策，英国政府长期以来一直将其视为“恐怖组织”，并拒绝与其进行正式接触。不过，在里夫提出调整与非国大的接触政策建议后，英国外交部在对后者暴力斗争政策进行评估后认为，非国大虽不可能放弃其既定政策，但它并未推行“不分青红皂白的暴力政策”，其诉诸暴力手段是在南非政府剥夺它以和平方式追求其政治目标后的被迫之举，且其攻击对象是南非政府及其军事和警察机构、车辆与人员等“合法”目标，这些行动所造成的“平民伤亡相对较小”。尽管如此，考虑到英国决策层深受保守主义政治风气与文化影响，杰弗里•豪仍估计，“非国大继续扮演的恐怖主义角色”对撒切尔而言仍是一个“非常困难的话题”。因此，从政策可行性角度出发，外交部并不急于在此问题上做出改变。经内部讨论后，外交部断定调整与非国大的接触政策并非此时英国南非政策的“优先事项”，于是决定将其暂时搁置。二是修订《行为守则》亦需耗时6个月以上，难解英国的燃眉之急。如此一来，在英国外交部眼中，获得一份有利于英国的欧共体声明便成为唯一可行之方案，因为它不仅能以“真正有意义的姿态”来塑造可信英国政策的形象，而且有助于避免英国被孤立。欧洲议会于4月18日通过了对南非实施有限经济制裁的决议，因此英国外交部寻求与欧共体在南非问题上达成共同声明的设想，事实上意味着英国将很难不接受欧共体的相关主张。

　　英国外交部提出的修正建议旨在加强英国政策的可信度与避免孤立，通过释放新信号改善英国的国际形象，而非对原有“接触和对话”政策进行实质性改变，其宣传价值与象征意义要远大于实质意义。即便如此，随着形势的变化，新策略一旦被采纳所造就的“渐进效应”将很难不触及政策目标本身，并由此为之后英国南非政策的演进带来更多变数。

三、撒切尔与外交部在有限经济制裁问题上的分歧

　　1985年5月下旬以后，随着南非当局以打击非国大为名对邻国发动越境袭击，国际社会对南非的制裁进一步升级，南非局势愈加恶化。面对这一新变化，英国政府虽赞同向南施压以迫其在袭击邻国问题上让步，但撒切尔与外交部在是否应对南实施有限经济制裁问题上的分歧也完全暴露出来。

　　与外交部事实上赞同对南非采取有限经济制裁的倾向不同，撒切尔一贯反对任何经济制裁，而且她的观点还得到政府中掌管经贸事务的官员与在南非有重要业务企业的鼎力支持。值得一提的是，首相与外交部的矛盾还因前者的成长经历与执政风格而进一步尖锐化。撒切尔出身小商人家庭，自幼深受新教传统熏陶，塑造了她二元对立的世界观和较为保守的政治价值观与种族观。此后，她虽通过个人奋斗，从一个以男性主导的社会中脱颖而出，登上权力顶峰，但这一艰难过程也锻造了其自信傲慢、争强好胜的性格与百折不挠、专横偏执的行事风格。因此当在南非问题上面对外部压力时，撒切尔原教旨主义式的西方(白人)至上观使其与外交部的调和态度明显拉开距离，且前者不惮争辩的强势执政风格也难免会放大其与后者的矛盾。

　　具体而言，撒切尔与外交部的主要分歧首先体现在是否接受欧共体声明问题上。由前文可知，在外交部看来，签署一份“令人满意的”欧共体声明是加强英国立场与避免孤立最重要，甚至是唯一出路。因此，从1985年6月底米兰欧洲理事会开始讨论南非问题起，英国外交部便一直积极与欧共体磋商此事，其结果便是在9月10日欧共体卢森堡政治合作会议上就制裁南非问题达成《卢森堡协议》。对于该协议中的五项新制裁内容：召回武官、实行签证制度、拒绝特定类别的签证、冻结文化和科学领域的协议和停止向南非出口石油，英国外交部有意在原则上予以接受。然而，撒切尔对此颇不以为然。尽管她表面上同意就制裁南非问题对欧共体“进行非正式试探”，但她在修订欧共体《行为守则》上的谨慎态度与“完全反对制裁(南非)”的立场，实质上意味着她不愿支持任何制裁南非的声明。而随后的事态发展亦证明了这一点。在欧共体提出的多项制裁南非的举措中，撒切尔仅赞成其中的两项政治性措施。而《卢森堡协议》是在南非局势进一步恶化，美国于9月9日宣布对南实施有限经济制裁的压力下达成的。从内容上看，它照顾到包括英国在内的欧共体国家在南非的大部分经济利益，几乎是英国所能指望的最佳结果。即便如此，撒切尔仍以该协议中存在“含糊不清或不可预见的复杂情况”为由，反对撤回武官和停止向南非出口石油两项条款。最终，欧共体其他九国不得不在英国拒绝参加的情况下发表了关于南非问题的联合声明，英欧在此事上的矛盾至此完全表面化。

　　撒切尔与外交部的分歧还体现为如何应对拿骚会议上其他英联邦成员国要求制裁南非的呼声。迫于绝大多数英联邦国家(其中包括为数较多的非洲国家)制裁南非的强烈要求，外交部从维护英国在英联邦的主导国地位及其世界大国的威望出发，主张顺势而为，因势利导，对南非实施有限经济制裁。在此问题上，如果说在南非越境袭击邻国之前，英国外交部内还存在不同声音的话，那么此后外交官员们便迅速达成共识。英国因撒切尔在南非问题上的顽固态度而遭到欧共体其他各国“最为一致和愤怒的抨击”。未能减轻英联邦对南非施加的压力使外交部的态度越发强硬。

　　1985年7月19日，外交大臣杰弗里•豪向撒切尔提交了《外交和联邦事务部关于联合王国对南非政策的备忘录》。该文件在对英国被孤立后可能面临的报复程度和范围、可能参与报复的国家、报复的性质和后果，以及英国可能采取经济制裁的成本清单进行详细分析后指出，目前南非的国内状况和国际社会的制裁压力已对英国在南非之外的更广泛利益造成很大威胁，敦促英国内阁在权衡实施或抵制经济制裁风险后尽快达成一致意见。此外，他还进一步建议英国应尽早与欧共体等西方国家组织一起采取行动，以消弭英联邦对英国的批评并阻止其对南非实施更为严厉的制裁。更为重要的是，这份书面文件还第一次明确提出，英国应对“南非采取有限的经济(制裁)措施”。但撒切尔的反应表明，她不仅反对任何有限经济制裁，也对《备忘录》中的“失败主义”论调极为恼火。因此，在痛陈经济制裁对英国就业造成负面影响的同时，撒切尔还催促外交部应“分析如何争取(国际)支持，抵制那些明显损害我们(英国)利益且无望实现其目标的措施”。显然，撒切尔不但将本国经济、社会利益置于全球反种族隔离大义之上，而且还不惜为眼前的经济和政党利益而牺牲国家长远利益。

　　为调和首相与外交部的分歧，英国政府在外交大臣的提议下专门成立了内阁MISC118委员会来研究此事。但在威斯敏斯特体制确保首相对内阁主导的状况下，该委员的看法与随后英国官方关于南非问题研讨会的结论很难不附和撒切尔的个人观点：内阁办公室要求在MISC118委员会的《对南非政策报告》草案中展示“强有力的前进立场”，以此争取支持和指出制裁后果；研讨会则附议称，英国在拿骚英联邦会议的目的是避免在反对经济制裁时被孤立，同时寻求替代性建议来推迟制裁并争取更温和英联邦国家的支持；另外，对欧共体制裁南非的《卢森堡协议》，研讨会也持保留态度。

　　由此可见，在持续增加的内外压力面前，以撒切尔为代表的英国决策层在南非种族隔离问题上仍顽固坚持其既有政策，不愿采取任何形式的经济制裁，其做派不可谓不强硬。尽管如此，她与欧共体就制裁南非问题进行磋商及部分接受《卢森堡协议》，多少还是体现出英国愿意合作的姿态，并在不关上谈判大门的前提下，为英国下一步可能的政策转圜预留了一定的运作空间与博弈筹码。

四、拿骚英联邦会议与撒切尔的坚持和妥协

　　撒切尔政府在欧共体声明上的保留态度与反对经济制裁立场，无疑会使英国在拿骚英联邦会议上被孤立的可能性大为增加。对英国而言，更为重要的是，如果它与其他英联邦成员国在制裁问题上无法达成一致，英联邦就会面临分裂的危险。在此必须提及的是，尽管随着20世纪70年代英国加入欧共体和撒切尔执政时期英美“特殊关系”的复兴，英联邦在英国外交战略中的地位有所下降，但它仍不失为英国“一个重要的贸易伙伴和投资场所”与“一笔重要的政治资产”，对维护英国的经济利益、国际威望及世界影响力有着不可替代的作用。因此，撒切尔不愿见到英联邦分崩离析。但是，在制裁南非问题上，她却高调反对欧共体声明，这主要是为了保持英国南非政策的所谓独立性与灵活性。因为她担心，一旦全盘接受共同声明中的相关措施便会以一种“不可接受的方式”束缚英国的手脚。有鉴于此，撒切尔一方面要求《卢森堡协议》中关于原油出口限制的规定应仅适用于“北海原油”和对南非的“直接(而非间接)出口”；另一方面，她还希望英国支持《卢森堡协议》的声明应避免给人留下英国正被迫转向制裁南非的印象，而是以“更直接的方式”强调英国已实施了该协议中的“几乎所有”措施，而且是目前欧共体十国中唯一限制向南非直接出口石油的国家。撒切尔试图通过规避欧共体制裁条款模糊化所带来的不确定性和突出英国在“制裁”南非方面的“引领作用”，为英国制裁南非留下缺口，使英国能继续享受经济红利，同时获得道义上的优势。

　　然而，英国外交部的判断恰好与撒切尔相左。外交部认为，如果不接受欧共体声明极可能导致严重后果，不但会加剧英国在联合国和英联邦会议的孤立处境，而且英国还将面临欧共体根据《欧洲经济共同体条约》第113款对英国向南非出口石油进行法律约束的风险。对比撒切尔与英国外交部的立场，不难看出，相较而言后者更为关注英国外交的全局利益，特别是其在欧共体和英联邦的地位。值得注意的是，虽然二战后英国的国际地位江河日下，但在历史惯性与最大化利用帝国遗产心理驱动下，历届英国政府的“大国情结”却始终挥之不去，这一点在以“恢复英国日趋下降的国际地位”为己任的撒切尔身上体现得尤为明显。她在此事上强调眼前利益的考量虽不乏一定的合理性，却必然会损害英国的长远利益。

　　还必须提及的是，此时英国国内的主要反对党——工党要求制裁南非的呼声也对撒切尔的相关决策构成一定压力。尽管工党在以往执政时并不赞成对南非实施经济制裁，但随着南非局势恶化、美国和欧共体的制裁意愿日益明显，加上英国两党对抗式政治体制下打击政敌声誉动机的驱动，工党遂转而刻意强调维护英国政治声望和避免陷入国际孤立的重要性，它不但赞成对南非实施经济惩罚，而且要求认真讨论联合国的强制性制裁。

　　对撒切尔来说，工党的上述要求自然是其不愿接受的，但后者在英国国内拥有为数众多选民的支持，影响力不容小觑，且其重视英国国际形象和避免孤立的观点与外交部主张接受欧共体声明的理由亦不矛盾。在此情况下，如果接受包含较少制裁内容的《卢森堡协议》，不但对内有助于抵消反对党的制裁压力，加强政府内部团结；而且对外既能避免英国在欧共体内陷入孤立，又可为英国在英联邦会议上的立场提供合法性支持，改善英国的国际处境，可谓一举多得之较优选择。

　　有鉴于此，经英外交部晓以利害与再三劝说，撒切尔在权衡利弊后不得不做出让步，勉强同意接

　　受9月10日欧共体声明。但她仍对维护英国政策的独立性与灵活性念念不忘：在撤回武官问题上，坚持使用“召回”一词，并要求表明“他们(英国驻南非武官)将在我们自己选择的时间和条件下返回南非”；另外，她还强调应将这一举措解释为向南非政府发出“政治信号”而非施加“政治压力”。尽管如此，这是撒切尔在南非问题上首次出现立场松动。不过，原则上接受欧共体声明并不意味着撒切尔会轻易屈从于英联邦的压力。恰恰相反，她甚至在此问题上表现得比原来更为高调。面对英联邦坚定的制裁立场，撒切尔一再表明她不会接受“对南非采取额外的经济制裁”。因此英国政府的会前准备工作也围绕反对制裁展开，其核心是通过组建一个“英联邦联络小组”(Commonwealth Liaison Group)来推迟进一步制裁。这些反制措施的出台预示着即将到来的拿骚英联邦会议绝不会风平浪静。

　　1985年10月16日，拿骚英联邦会议正式开幕。为达到杯葛制裁的目的，谈判经验丰富的撒切尔一开始便采取强硬立场，并不断提高英国的谈判要价。在与其他首脑的初次接触中，她就强悍地表明其不惧在英联邦中被孤立的强硬态度。不仅如此，当10月18日英联邦起草委员会将包含大量制裁南非措施的公报草案提交给撒切尔时，她不但拒绝该草案，还进一步提出修正意见，坚持在公报中加入严正要求南非政府和非国大结束暴力的内容，并以此作为双方进一步对话的条件。英国的这种看似将当事方各打五十大板，实则是将受害者与施暴者等量齐观的做法，偏袒南非政府的行径激起其他与会各方的不满，导致会议上的争吵不断。

　　在会议期间，撒切尔与其他与会各国首脑均以维护南非黑人利益为名为自己的立场辩护。撒切尔反对经济制裁自然主要是出于维护英国在南非重大经济利益的现实主义考量，但她所提出的理由却是制裁不起作用，且会损害黑人利益。她还通过详细列举南非改革在改善黑人生活方面所取得的进展来支撑自己的观点。而其他各国将制裁视为“道德问题”，纷纷从人道主义立场出发，批评撒切尔将英国经济利益置于道德利益之上，“宁要英国人的就业而不顾非洲人的生命”，“关心金钱胜过原则”，“不关心人权”，甚至对她展开人身攻击。但实际上隐藏于这一看似“正义凛然”控诉背后的真实原因是，这些国家在南非没有太多经济利益，并能从对南非的制裁中获益，包括提升各自的国际形象等。撒切尔自然深谙此理。于是，她反唇相讥，揭露其他领导人的虚伪与双标，毫不留情地指出很多国家在批评英国拒绝制裁南非的同时，却正与制造人道主义危机的另一些国家进行贸易；此外，她还指责很多非洲国家内部存在的很多令人不满的社会问题。会议在接下来的两天未能取得任何进展。

　　尽管如此，英联邦分裂始终是英国难以承受的代价。1985年10月20日中午，撒切尔做出了一项策略性决定：以禁止进口南非克鲁格金币和撤销促进与南非贸易的官方支持两项措施为条件，换取他国同意英国提出的呼吁南非(政府和非国大)暂停暴力的提议。为尽可能实现自己的目标，当天下午，撒切尔还刻意以“受害者”的形象出现在众人面前，声称自己从未遭受如此奇耻大辱，以此唤起其他与会者的同情。撒切尔不失时机地和盘托出自己的让步条件。最终，英联邦全体会议通过了基于撒切尔提议的会议决议，并于当天晚上宣布了《关于南部非洲问题的英联邦协定》，其主要内容有二：一是成立英联邦知名人士小组(Commonwealth Group of Eminent Persons)以促进南非政府和黑人代表的对话，为期6个月；二是宣布对南非采取九项制裁措施。虽然在会后召开的新闻发布会上，撒切尔称自己的让步只是“一点点”而已，但不可否认的是，英国确实接受了针对南非的有限经济制裁措施。这也标志着撒切尔政府在国际压力下初步完成了对南非政策的调整。

结语

　　1985年英国对南非的政策调整经历了从消极抵制到以退为进的策略性转变，其根源在于原有的“接触和对话”政策已无法实现英国长期以来在南非的多重目标。如果继续原封不动坚持该政策，就会大大损害二战后英国维持其大国地位的重要资本——国际威望与影响力，这是它无论如何都不能接受的。因此，撒切尔对欧共体的态度逐渐缓和，在拿骚英联邦会议上做出策略性妥协，这都是为了最大限度维护英国的既得利益。就此而言，撒切尔政府对南非政策进行的调整与前任历届政府一脉相承，均是英国实用主义外交传统的体现。

　　撒切尔政府的政策调整也是英国政府内部，以及英国与国际社会双重博弈的结果。一方面，撒切尔与外交部在如何才能有效维护英国利益问题上存在分歧。深受保守主义影响的撒切尔强调维护英国经济利益与行动自由权的必要性，其强悍的执政风格使之不惜以与国际主流社会对抗的方式实现英国利益最大化；相比之下，深谙国际事务的外交部显然更注重维系英国强国地位的软实力，倾向于以怀柔协调、虚与委蛇的方式处理这场国际社会的信任危机。而且，在首相府与外交部的竞争中，双方都试图利用国内外形势的变化向对方施压，以便让自己的观点在政府内部赢得支持，而最终的结果表明撒切尔做出了选择性让步。另一方面，英国政府也将暴露内部分歧作为与国际社会议价的筹码，欲借此迫使后者在谈判时降低心理预期和要求，从而做出让步。从效果来看，向外部展示内部分裂从而加强自身的谈判地位使英国在与欧共体、英联邦打交道时取得了某些心理优势。

　　就政策调整的成效而言，撒切尔在妥协的同时既守住了英国在南非的核心利益底线，又保持了她一贯珍视的大国外交重要标志——自主性与灵活性，其政策的有效性可谓显而易见。在英国看来，拿骚《英联邦协定》中的制裁措施只是向南非政府发出需要进行根本性改革的政治和心理信号，而未严重损害南非经济或危及英国利益，英国也并未承诺在审查期之后采取进一步措施。换言之，撒切尔通过低成本的有限让步，既维护了“英联邦团结”，又避免了对南非的破坏性制裁，实现了英国的南非政策目标。通过拒绝对实施进一步制裁做出承诺，英国还保持了其在南非问题上的行动自由。撒切尔政府这种貌似温和稳健，实则偏袒南非政府的做法，事实上延长了南非种族隔离制度的寿命。由于以英国为代表的西方国家的袒护，有恃无恐的博塔政府非但没有加快政治改革，反而变本加厉，加强对国内反对派的镇压，进一步巩固其统治。直到1988年年底，随着冷战进入尾声，国际形势发生了不利于南非当局的变化，新上台的德克勒克政府才被迫开始进行实质性改革。

　（注释略）

（作者：梁军，华中师范大学历史文化学院教授；柳瑞，华中师范大学历史文化学院博士生）