许可人、梁占军：英国政府应对马岛危机的决策及其效果

内容提要：英国政府应对马岛危机的决策为英国最终取得马岛战争的胜利起到了关键作用。契合公众诉求的强硬政策为英国政府获得民众的支持奠定了基础；稳住执政地位的危机公关为英国政府推行既定的强硬政策创造了必要的政治前提；三种各具功能的新闻管制有效防止了军事信息的泄露，保障了英国军事行动的顺利展开；塑造正义形象的外交攻势则为英国后来行使“自卫权”提供了法理依据，并对英国舆论产生了消除反战声音、助长主战声音的双重影响。由于英国政府实际上奉行武力夺岛的战争政策，同时又想推卸战争责任，故它应对马岛危机的决策具有欺骗性，其效果也比较有限。

关键词：撒切尔政府　马岛危机　危机公关　新闻管制　外交攻势

　　“马岛”即马尔维纳斯群岛(Malvinas Islands)，英国称之为福克兰群岛(Falkland Islands)。马岛地处南大西洋，距离阿根廷海岸最近处约510公里，距离英国本土约1.3万公里，其居民绝大多数为英籍移民及其后裔。阿根廷从1820年开始宣称对马岛拥有主权。英国则坚称马岛为英国人“首先”发现，理应“归属”英国，并于1833年派兵占领该岛，开始对它实行殖民统治。1965年，联合国大会通过2065号决议，明确英阿之间的马岛之争属于历史遗留的殖民地问题，敦促双方通过和平谈判解决。然而，这一争端长期没有得到解决，最终导致英阿两国在1982年开战。

　　作为二战后最大规模的岛屿争夺战，马岛战争及其有关问题引起了国内外学术界的高度关注。但是，以往的研究成果大都集中在军事、外交、法律和经验教训等方面，相关研究成果绝大多数是外国学者的论著，这些论著大致可以分为以下两类。一类是关于马岛战争的综合研究。例如，劳伦斯•弗里德曼(Lawrence Freedman)的《福克兰战争官方史》是西方学界在马岛战争研究领域中较为系统和权威的著作。这类研究成果体例周全，篇幅浩大，但都没有系统梳理和研究英国政府应对马岛危机的决策。另一类是关于马岛战争的专题研究。这类研究成果大都集中在战争的性质、原因、过程，以及战争期间的国际关系、战后的国际影响和历史影响等方面。其中，聚焦“危机决策”的成果不多，并存在一些明显的局限。例如，米歇尔•弗拉霍(Michel Flahault)的《1982年的英国与福克兰群岛危机：危机决策分析》以英国主要决策者为研究对象，对影响其决策的职位、心理、决策方法等因素进行了比较细致的分析，但其主旨不在于研究英国政府应对马岛危机的决策。瓦莱丽•亚当斯(Valerie Adams)的《媒体与福克兰战争》重点研究了英国媒体对马岛战争的报道和英国政府对媒体的管制，但没有进一步分析英国政府管制媒体的具体效果。实际上，与开战后英国和阿根廷在政治、外交、军事等方面的决策相比，战前英国应对马岛危机的决策对战前英国的内政、外交、军事都产生了重要影响，而国内学界对此少有研究。国内专门研究英国政府决策的成果很少，仅有一篇题为《1982年马岛战争英国外交决策中的媒体因素——以<泰晤士报>为例》的硕士学位论文。该文只是比较清楚地说明了《泰晤士报》的“政策传递者”角色，而没有涉及英国政府如何应对马岛危机等相关问题。鉴于以上研究现状，本文以“撒切尔基金会”的相关档案为主要资料，辅以撒切尔的回忆录及其个人传记，探讨英国政府应对危机的决策和效果。

一、契合公众诉求的强硬政策

　　二战以后，英国的综合实力日益衰退，国际地位也不断下降。自1956年苏伊士运河事件以来，英国政府在外交上接连退让，因此无论是朋友还是敌人，都将英国视为一个“缺乏意志和能力来保护自己的利益的国家”。英国政府长期以来的对外妥协政策给英国民众造成了挫败感和沮丧感，他们强烈希望政府在处理国际事务中坚决捍卫国家的利益和荣誉。在这种国内舆情背景下，保守党领袖玛格丽特•撒切尔(Margaret Thatcher)于1979年当选为英国首相。相对于其他在野党而言，保守党具有更为强烈的民族主义倾向。尤其是撒切尔首相，性格强势，行事果敢，素有“铁娘子”之称。撒切尔上台后，基于她与美国总统罗纳德•里根(Ronald Reagan)的战略共识及其良好的私人关系，英美之间的特殊关系得到了恢复和加强。英国政府开始在加强北约防务、抗衡苏联势力等国际事务中奉行强硬立场。撒切尔意图借此重塑英国的大国形象。但是，在解决马岛主权争端方面，英阿之间旷日持久的谈判一直没有取得任何进展。英国政府不仅没有表现出其一贯的强硬作风，反而因削减防务开支于1981年6月决定从南大西洋撤回其唯一有效的威慑力量“坚忍号”(HMS Endurance)巡洋舰。这是阿根廷后来武力收复马岛的重要诱因。

　　自1981年12月莱奥波尔多•加尔铁里(Leopoldo Galtieri)担任阿根廷总统以来，阿根廷奉行强硬的对外政策。阿根廷将装甲兵部署于阿根廷与智利的边境附近，导致比格尔海峡争端急剧升温。同时，随着英国占领马岛150周年纪念日的临近，阿根廷暗中积极策划武力收复马岛的“罗萨里奥计划”。1982年2月，英国和阿根廷在纽约举行的最后一次正式谈判无果而终，阿根廷政府宣称它有权“自由选择最符合其利益的方式”。这实际上是在暗示，阿根廷有权以武力收复马岛。3月19日，发生了南乔治亚岛事件，阿根廷废旧金属商人康斯坦丁诺•达维多夫(Constantino Davidoff) 带人登上马岛附属岛屿南乔治亚岛(South Georgia Islands)，并在岛上竖起阿根廷国旗。然而，英国情报部门仍然认为，这只是阿根廷的“一种试探”，即使事件升级，“也不可能发动全面的入侵”。基于这一判断，英国政府只是向阿根廷政府提出强烈抗议，而没有采取有效的防备措施。

　　1982年3月31日晚，撒切尔惊悉阿根廷舰队已经出海，可能在4月2日入侵马岛。她当即表示：“如果该岛被他们占领，我们一定要把它夺回来。”撒切尔连夜召集国防部和外交部官员开会，采取了以下两项措施：一是授权海军参谋长亨利•利奇(Henry Leach)立即组建一支由“竞技神号”(HMS Hermes)和“无敌号”(HMS Invincible)航母率领的特遣舰队，在48小时内准备出发；二是请美国总统罗纳德•里根出面，向加尔铁里施压，希望以此迫使阿根廷停止行动。4月2日凌晨，撒切尔得知里根劝阻未果，事态已无法挽回。当天上午，阿根廷海军进占马岛，但撒切尔直到中午才收到阿根廷军队登陆马岛的确切消息。

　　马岛危机爆发后，苏联曾断言英国“不会为福克兰群岛而战，即使真的打仗也注定会输”。然而，在英国人看来，阿根廷军队进占马岛是二战后英国领土第一次遭到外国入侵的重大事件，是自苏伊士运河事件以来最大的“民族耻辱”。撒切尔在第一时间对这一事态的发展做出了基本判断：阿根廷人不会“不战而退”，而英国人也不会接受阿根廷对马岛的占领，因此，英国收回马岛必有一战。更何况，英国前首相罗伯特•安东尼•艾登(Robert Anthony Eden)在苏伊士运河事件后被迫辞职。这一前车之鉴使撒切尔十分清楚地意识到：能否收回马岛不仅关系到国家的利益和荣誉，而且决定着自己能否继续执政的政治命运。因此，马岛危机爆发后，撒切尔丝毫不敢怠慢，在4月2日上午和晚上接连两次召开内阁紧急会议，迅速做出了十分强硬的应对。在晚上的会议上，英国政府确立了重新夺回马岛的总目标并做出了以下四项决定：断绝同阿根廷的外交关系；冻结阿根廷在英国的部分资产；开展外交攻势，争取国际社会的支持；派遣一支大规模的特遣舰队前往马岛。

　　在上述四项决定中，第一项决定表明英国政府主动切断了通过双边谈判解决马岛危机的外交途径；第二项决定是对阿根廷的经济和金融制裁，防止其将这些资产用于军事目的；第三项决定是为了争取国际社会在道义、舆论、经济和军事等方面支持英国，同时对阿根廷予以谴责和制裁；第四项决定则是英国夺回马岛的军事后盾，也是最为强硬、最易招致舆论反对的一项决定。因此，撒切尔最初在特遣舰队组建后是否应立即起航的问题上还有所犹豫。但是，其他内阁成员几乎一致地认为，如果不命令舰队立即起航，国内舆论会质疑政府声明的可信度，损害公众对政府的信心。因此，会议最终决定于4月3日向下议院宣布已命令舰队在48小时后起航的消息。可见，早在马岛危机爆发之初，英国政府就已经考虑到舆论问题，并为争取国际社会的支持做出了具体部署。

　　英国政府之所以强硬应对马岛危机，有主观和客观两方面的原因。保守党的政治倾向、撒切尔的执政雄心同民众的政治诉求形成了一种互相契合的“主观合力”。而英国相比于阿根廷的国力优势则为这种“主观合力”发挥作用提供了客观基础。当时，无论是综合国力还是军事实力，阿根廷都不能同位列联合国安理会五大常任理事国的英国相提并论。

　　英国政府基于实力地位并契合公众诉求的强硬政策获得了全国上下的广泛支持。4月8日的民调显示，高达79%的受访者支持政府处理马岛危机的政策。对此，伊丽莎白女王发挥了不可替代的重要作用。在得知政府正在组建特遣舰队后，她立刻表示让正在服役的安德鲁王子加入特遣舰队。伊丽莎白女王的这一姿态对英国公众产生了巨大的感召力。

　　特遣舰队出发后，国际舆论掀起了一股巨大的反战浪潮。英国政府出于策略方面的考量，在相当一段时间里没有宣布要用武力夺回马岛，甚至一度主动发起外交攻势，但这只不过是它的“缓兵之计”。事实上，英国政府从来都没有排除战争选项，为其武力夺岛预留了决策空间，并做好了军事、经济、法理、道义等方面的铺垫和准备，最终以武力夺回了对马岛的控制权。可见，马岛危机爆发后，撒切尔始终坚持其“英阿之间必有一战”的基本判断，英国政府在做好各种战争准备的同时逐步将马岛局势引入战争轨道，实际上奉行了一套武力夺岛的战争政策。

　　这种一以贯之且不断强化的强硬政策奠定了马岛战争期间英国政府民意支持率的“基本盘”。随着战局的推进，尽管英国民众在某些具体问题上一度产生摇摆和分歧，但总体而言，英国政府的民意支持率一直呈上升态势。正如撒切尔后来回忆所说：“我们的政策得到了人民的理解和支持，公众的支持和热情始终未减。”尽管撒切尔有夸大其词之嫌，但是，英国政府应对马岛危机的强硬政策对其引导国内民意的基础性作用毋庸置疑。不仅如此，随着英国政府信任危机的化解、新闻管制措施的实施，以及外交攻势的开展，这一基础性作用得到了进一步凸显。民调显示，在撒切尔5月20日正式授权特遣舰队总司令约翰•菲尔德豪斯(John Fieldhouse)率军登陆马岛后，保守党获得了自1979年执政以来的最高支持率，撒切尔的支持率也首次超过了反对者。在取得马岛战争胜利之后，英国政府的支持率更是达到了撒切尔上任之后的最高点，高达81%的受访者认为，尽管有人员伤亡，但派遣特遣舰队是正确的。

二、稳住执政地位的危机公关

　　马岛危机给撒切尔内阁带来了一场严重的信任危机。早在4月2日上午，就有媒体通过非官方渠道获得并报道了阿根廷军队占领马岛的消息。英国广播公司(BBC)还邀请社会民主党议员大卫•欧文(David Owen)对这一消息进行了分析和解读。他指责政府隐瞒了有关阿根廷占领马岛的消息，并悲观地表示英国想要重新夺回马岛是极其困难的。当时，英国政府尚未获得阿军占领马岛的确切消息，故未及时发布相关的官方信息。因此，英国上下一时舆论哗然，谣言四起。直到当天下午5点，英国外交部、国防部才联合召开新闻发布会，正式发布了阿根廷军队占领马岛的消息。听到这一消息，英国公众心中长期郁积的失落、屈辱、愤怒等情绪骤然爆发。各类媒体趁势大加渲染：电视台、电台中断正常节目，反复播放阿军攻占马岛的重大新闻；报纸的相关报道则配以“陷落！”“可耻！”等醒目标题；有的媒体还公开质疑政府解决这场危机的能力。

　　面对这场巨大的信任危机，撒切尔清醒地意识到，“在这段政府干预的时期内，更加紧迫的任务是如何引导国内的民意。”从此，撒切尔开始关注和了解国内公众在马岛问题上的诉求及其变化。为了满足这一需要，保守党研究部在每周呈送撒切尔的《公众舆论背景说明》中专门增加了各大民调机构的相关调查结果及分析。与此同时，撒切尔及相关官员利用议会辩论、新闻发布、接受采访等形式，积极开展危机公关。

　　4月3日上午，撒切尔在下院经历了她一生中“最为艰难的辩论”。这是马岛危机期间撒切尔亲身参与的第一场重大公关活动，对化解政府信任危机、扭转英国舆论风向发挥了关键作用。在议会辩论开始时，议员们群情激愤，纷纷用“国耻”“罪人”“耻辱的时刻”等词汇猛烈抨击政府未能预见和制止阿根廷军队占领马岛。反对党领袖迈克尔•富特(Michael Foot)宣称，政府显然没有尽到保护英国利益与荣誉的“道德责任、政治义务”。有的议员甚至提出要追究内阁的责任，要求撒切尔首相下台。对此，撒切尔为政府进行了有力的辩护。对于“知情不报”的质疑，撒切尔解释说，当时南太平洋天气恶劣，马岛与伦敦之间的通信异常困难，直到4月2日中午，她才得到阿根廷军队占领马岛的确切消息。对于“政府未能预见阿根廷侵占马岛”的指责，撒切尔历数南乔治亚岛事件后英国政府为避免冲突做出的种种努力，但阿根廷的行动实在难以预料。对于“政府未能阻止阿根廷的行动”的诘问，撒切尔辩解道，马岛距离英国本土遥远，即使在南乔治亚岛事件后就立即派出舰队，也不可能在阿根廷占领马岛之前赶到马岛。接着，撒切尔向议员们报告了政府处理马岛危机的情况，并宣布正在组建一支派往马岛的特遣舰队。最后，她坚定地表示：“福克兰群岛及其附属岛屿仍是英国的领土，任何入侵或者侵略行动都不能改变这个简单的事实。政府的目标是确保这些岛屿重获自由并尽早归还给英国管辖。”通过这场辩论，撒切尔为政府澄清了“知情不报”的谣言，洗脱了未能防患于未然的“罪名”，宣示了维护国家荣誉和利益的决心，赢得了议员们几乎一致的赞赏和支持。通过各类媒体的翔实报道，这场辩论对英国舆论走向产生了重大而积极的影响。

　　除了议会辩论，撒切尔还于4月5日通过接受电视采访，向公众表达了英国政府夺回马岛的决心和信心。她说：“我们正在集结和平时期最大最优秀的舰队、最精良的装备、最优秀的士兵和水手，以显示我们夺回福克兰的专业和决心。因为我们仍然认为它是英国的主权领土，别人入侵它的事实并不能改变这种情况。”

　　为了使应对马岛危机的决策更加高效有序，英国政府于4月6日成立了“南大西洋和福克兰群岛国防与海外政策委员会”(Defence and Oversea Policy Committee on the South Atlantic and Falkland Islands，后来被外界称为“战时内阁”)，作为处理马岛危机的最高决策机构。从此，战时内阁成为英国政府应对马岛危机的关键工具，其负责审查与马岛有关的政治和军事问题，并在必要时向国防与海外政策委员会报告。随后，内阁办公室还成立了一个南大西洋报告小组(South Atlantic Presentation Unit)，专门负责“为相关部门提供公开使用的材料，以澄清有关马岛的错误或不准确的谣言，以及对军事局势或外交进展有害的新闻报道”。马岛危机期间，该小组提交了32篇报告，为英国政府处理公共关系提供了重要咨询。

　　为了表示政府对公众负责的决心，撒切尔还接受了外交大臣彼得•卡林顿(Peter Carrington)的辞职。撒切尔本人认为，英国需要卡林顿这个颇具外交经验和国际声望的大臣。卡林顿曾对英国政府从南大西洋撤回“坚忍号”巡洋舰的决定提出过中肯的反对意见。他指出，任何英国在马岛的军事力量的减少，都将被岛民和阿根廷人解释为英国对该群岛的承诺和保卫它们的意愿的减少。后来的事态发展印证了卡林顿的这一远见卓识。然而，卡林顿在4月3日保守党后座议员会议的辩论中表现不佳，招致议员和媒体的激烈批评。他们认为，卡林顿在马岛战争爆发之前同阿根廷的谈判误导了政府的决策，应该对这场危机负责。《每日邮报》甚至建议撒切尔：“如果他不离开，你就应该辞退他。”为了安抚公众舆论，撒切尔不得不接受卡林顿的辞职，让他成为马岛危机的“替罪羊”。

　　4月5日是英国特遣舰队向马岛出发的日子。在英国政府看来，这是展示国威、震慑敌国、凝聚民心的一个绝佳时机。正如一位英国海军上将所说：“说实话，我们并没有准备好离开，但为外交努力提供支持是十分重要的。这在很大程度上是一场公关秀——表明舰队离开了，这既是为了让英国舆论站在舰队身后，也是为了向世界舆论，包括敌人的舆论表达力量。”当时，由于时间紧迫，特遣舰队连作战计划都尚未制定，只能让“竞技神号”和“无敌号”航母战斗群先行起航。当天，成千上万的公众闻讯赶来送行，各类媒体更是争相报道了这一令人震撼和感动的壮观场景。《泰晤士报》对此评价道：“在这个危急关头，皇家海军必须知道它得到了英国人民的全力支持。”从此，英国民众热议的话题从指责政府的失职与无能，转换为驶往马岛的特遣舰队。

　　虽然“没有任何证据显示”撒切尔“对自己个人的职位有过任何特别的担心”，但这并不意味着她没有意识到这场信任危机带来的政治风险。通过上述公关活动，英国政府及时化解了由阿根廷占领马岛所造成的信任危机，重新获得了英国公众的信任和支持，为其推行既定的强硬政策创造了必要的政治前提。可见，化解这场信任危机是英国政府应对国内舆论的重要一环。否则，势必导致英国政府公信力下降，甚至危及保守党的执政地位，保守党内阁所制定的强硬政策也可能难以为继。

三、三种各具功能的新闻管制

　　实施新闻管制是各国掌控战时舆论、防止军事信息泄露的有效措施。然而，在标榜“舆论自由”“新闻独立”的英国，如果实施全面而严格的新闻管制，必须经过议会授权，容易引起公众的反感甚至反对。这就要求英国政府在尊重公众知情权与确保军事行动隐秘性之间找到一个平衡点。为此，英国政府对随舰记者和英国本土媒体实行了以下三种各具功能的新闻管制。

　　第一种方式是对随舰记者采写的新闻稿严加审查，管住新闻传播的源头。在撒切尔宣布向马岛派遣特遣舰队后，英国各大媒体纷纷要求派出记者，随舰进行跟踪报道。由于担心记者随舰报道可能泄露军事信息、危及舰队安全，皇家海军最初并不愿意让记者进入特遣舰队。因此，首相官邸“唐宁街十号”经历了一场“近代史上最暴力的媒体游说”。为了保障公众的知情权，英国政府不得不同意让29名记者及相关工作人员登上特遣舰队。与此同时，国防部派出6名人员登舰同行，专门负责审查他们采写的新闻稿。随后，特遣舰队总司令菲尔德豪斯向他们发布指示：舰上所有记者都应该继续自由地提交他们的故事和材料，但是，“不要发表任何不利于士兵和军事行动的内容”。这一指示得到了严格的执行。例如，一名随舰审查人员看到一篇新闻稿提到“直升机因雾停飞”时，立即意识到这样的细节描述可能让阿根廷推测出特遣舰队所在的位置，便删除了上述内容。不仅如此，随舰新闻审查人员还十分重视新闻稿对民心和士气可能产生的影响。6月8日，阿根廷空军击沉英国“加拉哈德爵士号”(RFA Sir Galahad)登陆舰，造成51人死亡。新闻审查人员允许记者报道这一灾难性事件，但要求先提到敌机被击落的“好消息”。在记录这一事件的两篇新闻稿中，一篇是按照上述要求撰写，并把6月8日称为“非凡英雄主义的一天”；另一篇的格调则显得十分悲观。结果，前者被BBC等媒体顺利播出，后者则没有通过审查。

　　第二种方式是由国防部对英国本土媒体如何防止泄露军事信息进行指导，管住新闻传播的渠道。为此，英国国防部通过防务通知系统(D-Notice)，向各媒体发布针对涉及国防和安全信息的新闻报道的建议和指导。这种建议和指导并不具备法律约束力，需要媒体自觉执行。为了加强对媒体保密工作的指导，国防部邀请了主要媒体机构的编辑参加4月7日在国防部举行的简报会。国防部常务副大臣弗兰克•库珀(Frank Cooper)首先表达了对媒体报道马岛问题的欢迎，并表示国防部会尽可能地为他们的报道提供帮助。接下来，他指出，阿根廷可能会从媒体对特遣舰队的报道细节中推测出相关情报，从而危及特遣舰队的安全。因此，国防部希望媒体不要报道以下九类事项：对未来可能采取的行动的猜测、行动计划、各单位的战备状态和作战能力、行动和部署的详细情况、军事技术和战术的细节、后勤细节、关于阿根廷军队的情报、设备的性能和缺陷、通信。此外，国防部还建议媒体编辑在审稿时想象一下，如果自己的儿子是特遣舰队的一员，他们希望在媒体上看到什么样的内容。这是告诫编辑不仅要避免泄露军事信息，而且要多做正面报道，以鼓舞士气与民心。在特遣舰队即将发起登岛作战的关键时刻，国防部参谋长会议决定“让新闻界保持沉默”，并在国防部之下设立一个新闻发布小组，专门负责对军事新闻稿进行二次审查，“无论舆论和外交上有多不利，也不能泄露危及或不利于英国军队的信息”。为了达到这一目的，国防部于5月21日邀请媒体代表召开紧急会议，希望他们予以密切配合，不要让阿根廷人从英国媒体的报道中获得“任何关于我们在哪里、我们的意图是什么以及有哪些部队要前往哪里的信息”。直到6月14日，国防部参谋长会议仍然强调：“尽管新闻界批评我们，国防部应继续不允许发布任何损害我们行动或危害士兵生命的信息。”

　　第三种方式是对不当栏目和报道提出批评。一些媒体为了提高自己的收视(听)率或发行量，围绕马岛战争这一舆论焦点开辟了军事评论栏目，邀请退休军官和国防记者对特遣舰队的装备、能力以及可能采用的战术进行分析和评论。撒切尔嘲讽他们只是“纸上谈兵的战略家”，并警告说这些分析和评论可能将前线军人的生命置于危险之中。对于上述乱象，国防大臣约翰•诺特(John Nott)也进行了批评。他说：“如果退休的军官和其他人不那么广泛地猜测我们所面临的所有军事选择，这将对我们有帮助。如果BBC和其他媒体能减少这类栏目，当然也会对我们有帮助，因为我们谈论的是生命，是我们自己的军人的生命，而目前这些节目走得有些太远了。”此外，还有一些媒体为了显示其“客观公正”而丧失应有的国家立场，以“第三者”的冷漠视角，用“英国人”“阿根廷人”这类中性词报道关于马岛战争的新闻。更为严重的是，在5月10日BBC的节目《全景》(Panorama)中，保守党议员大卫•克劳奇(David Crouch)竟公然宣称，政府武力收回马岛的政策“可能被认为是在捍卫英国的殖民主义理想的尊严”。该节目还让一名阿根廷驻联合国代表团成员阐述其在马岛主权问题上的立场。对此，撒切尔在当天下午的下院发言中批评BBC不够重视自己的国家，并说她已收到了“BBC不是中立的”的保证。为了履行这一保证，BBC总干事郑重提醒其制片人和编辑，“BBC是‘英国’广播公司”，其言下之意就是要求他们站在英国的立场上报道新闻。

　　通过上述三种新闻管制，英国政府不仅在一定程度上保障了公众的知情权，还掌控了新闻传播的源头及渠道，有效过滤了危及军事行动的相关信息，使各种新闻报道基本符合政府的要求。总之，在英国政府的新闻管制之下，英国舆论朝着政府设定的方向发展，对政府的民意支持率产生了积极影响。即使在特遣舰队遭受重大伤亡的情况下，多数英国公众依然支持政府将战争继续。1982年5月4日，阿根廷击沉英国“谢菲尔德号”(HMS Sheffield)驱逐舰，造成20人死亡、26人受伤。这让英国公众真切感受到了战争的残酷，但当时仍有高达81%的受访者支持轰炸阿根廷军队驻守的斯坦利机场。

四、塑造“正义”形象的外交攻势

　　阿根廷武力收复马岛，英国随后向马岛派出特遣舰队，这两件接踵而至的重大事件迅速在国际社会掀起了一股巨大的反战浪潮。不少西方国家表示理解英国政府为应对马岛危机而派出特遣舰队的决定，同时呼吁双方保持克制，不要发生大规模的军事冲突。广大第三世界国家，特别是大多数拉美国家则同情和支持阿根廷，反对英国向马岛派出舰队。不仅如此，美洲国家组织、安第斯条约组织还先后发表声明，反对西方国家对阿根廷实施经济制裁。在英国国内，无论议会还是民间，在究竟是以武力还是和平方式夺回马岛的问题上，并未达成基本的共识。议员们虽然赞成向马岛派出特遣舰队，但有些议员认为这只不过是迫使阿根廷重回谈判桌的一个外交筹码，并不是真的要向阿根廷开战。4月6日的民调结果显示，主战者约占53%，反战者约占46%，两者相差不多。

　　尽管撒切尔在马岛危机爆发之初就已经做出了“必有一战”的基本判断，但迫于国内外反战舆论的巨大压力，她不得不多次在公开场合将派出特遣舰队的真实目的予以“淡化”或“模糊化”。4月5日，撒切尔在接受独立电视台(ITN)采访时声称：“我们的目标是收复福克兰群岛……实现这一目标的方法有很多，我们希望不要用到最糟糕的方法。”不仅如此，她还认为，英国政府在处理马岛危机问题上必须给外界留下一个“正在努力寻求一种外交结果”的形象，这对处理国际关系以及政府与公众之间的关系是“同样必要的”。基于上述策略考量，英国政府在特遣舰队到达马岛海域之前，主动发起了两轮外交攻势。

　　在第一轮外交攻势中，英国利用《联合国宪章》促使联合国安理会通过了对其有利的决议。《联合国宪章》第51条规定，“自卫权”是联合国会员国的一项“自然权利”，但其行使须以“受武力攻击”为前提；“在安全理事会采取必要办法”之前，“应立即向安全理事会报告”。根据上述规定，英国政府在4月2日就指示其驻联合国代表报告了联合国安理会，并提交了一份如何解决马岛危机的决议草案。其主要内容有：要求阿根廷立即从马岛撤军；呼吁英阿双方按照联合国宪章的原则以外交途径解决争端。为了使安理会通过这一草案，英国政府暗中以多种方式进行了大量游说。4月3日，经过激烈辩论，安理会通过了英国政府提出的上述草案，形成了安理会1982年第502号决议。

　　安理会502号决议实质上是英国政府的一项重大外交胜利，它不仅使英国政府站在了“最坚实的道德基础之上”，而且为其后来行使“自卫权”提供了法理依据。一方面，这一决议不顾前因后果，颠倒是非，掩盖了马岛问题的实质，使之从“历史遗留的殖民地问题”变成了“阿根廷破坏和平的问题”，使英国由“殖民者”变成了“受害者”。另一方面，这一决议在国际社会中造成了英国在遭受“入侵”后仍努力谋求外交解决的假象，使英国掌握了处理马岛危机的主动权。而阿根廷政府则因此陷入了进退失据、和战两难的困窘之境：执行决议等于承认收复马岛的军事行动是“非法的”；不执行决议又违反联合国决议，给英国行使“自卫权”留下口实。

　　在第二轮外交攻势中，美国国务卿亚历山大•黑格(Alexander Haig)应英方请求，从4月8日起在英阿两国之间进行调停。在黑格调停之初，撒切尔特别强调马岛危机的严重性。她声称，这一问题不仅事关英阿两国的领土争端，而且将会创下使用武力夺取争议领土的危险先例，西方世界的声誉危在旦夕。后来，撒切尔在与美、法等盟国的领导人讨论马岛危机时，更是反复强调上述观点。在利用军事同盟关系的同时，撒切尔还把马岛危机上升到意识形态和社会制度的高度，宣称“它本质上是一个独裁与民主的问题”。在英国政府的外交攻势之下，北约、欧共体、英联邦成员国以及其他许多西方国家都支持英国。这不仅表现在道义和舆论上，还表现在军事和经济上。与此同时，它们对阿根廷则加以谴责，并实行全面的武器禁运和经济制裁。其中，美国的表现尤为突出。仅仅在5月这一个月内，美国就向英国出售了价值约1.2亿美元的军事装备。这些装备从用于美国作战需求的库存中调取，英国通常在24小时内就能获得。美国对英国的大力援助让英国驻美大使尼古拉斯•亨德森(Nicholas Henderson)在战后评论道：“没有美国的帮助，英国的行动不可能取得成功。”

　　在马岛主权归属问题上，撒切尔提出并始终坚持以阿根廷根本不可能接受的“岛民自决”作为“最高准则”，最终使调停归于失败，为英国行使“自卫权”制造了新的借口。作为西方重要的价值观之一，“自决权”最初是指依自由意志决定自己事情的个人权利，后来延伸到民族和国家层面，并作为处理国际关系的一项重要原则被载入《联合国宪章》。马岛的绝大部分居民是英国移民的后裔，其生活方式、宗教信仰都是英式的；同时，马岛经济属于典型的殖民地经济，对英国依赖性很大。因此，他们都希望继续做英国人。然而，撒切尔之所以在“岛民自决”原则上寸步不让，并不是因为她真诚地赞成这一原则，而是基于其实用主义立场与外交策略。如果阿根廷接受这一原则，英国就可以和平方式收回马岛。事实上，撒切尔内心十分清楚，阿根廷绝无可能接受“岛民自决”原则，因此任何调停都势必失败。这样一来，英国就可以将“破坏调停”的责任推给阿根廷，“名正言顺地”行使“自卫权”。“岛民自决”既符合英国收回马岛的既定目标，又符合西方价值观念及国际关系准则，英国政府乐见其成，也易于英国公众的理解和接受。4月20—21日的民调结果显示，高达77%的受访者认为“岛民在主权问题上有最终发言权”。

　　在特遣舰队抵达马岛海域之后，英国政府开始从强调“自决权”逐步转向行使“自卫权”。4月25日，英国特遣舰队重新占领南乔治亚岛。对此，撒切尔辩称，根据安理会502号决议，英国政府没有破坏和平，并且仍在以和平方式寻求解决问题。同时，根据《联合国宪章》第51条，英国可以行使自卫权，如果继续对阿根廷施加军事压力，谈判更有可能取得成功，英国政府始终考虑军事选择。4月26日，英国政府宣布对马岛周围200海里的海空实行全面封锁，并批准适用于这一海空的作战规则。至此，英国政府终于撕下了“外交解决”的伪装，露出了武力夺岛的真面目。4月30日，英国特遣舰队完成对马岛周围200海里海空的全面封锁，黑格正式宣布调停失败。5月1日，英军正式对马岛发动进攻。

　　英国特遣舰队重新占领南乔治亚岛后，马岛局势迅速成为国际社会关注的焦点。一方面，支持阿根廷、反对英国战争政策的国际舆论不断高涨。4月28日，美洲国家组织通过决议，要求英国立即停止可能危及美洲和平与安全的任何行动，敦促两国进行和平谈判，谈判应考虑阿根廷对马岛的主权和岛民的利益。5月5日，不结盟国家发表声明，支持阿根廷在马岛问题上的正义诉求，呼吁英阿双方和平解决问题。另一方面，继美国国务卿黑格之后，联合国秘书长哈维尔•佩雷斯•德奎利亚尔(Javier Perez de Cuellar)，以及秘鲁、墨西哥、爱尔兰、巴西、西班牙和巴拿马等国政要都希望能对尽快结束马岛战争有所贡献，他们或为之奔走呼吁，或提出和平方案。与此同时，英国国内的反战呼声也随之高涨。民调显示，高达60%的受访者不赞成为了夺回马岛而牺牲军人的生命。

　　对于国际社会的反战浪潮及各种和平方案，英国政府由于其各项战争准备已经就绪，采取了表面虚与委蛇、实则诉诸武力的两面态度。5月2日，英国政府迫于国内外的舆论压力，一度对秘鲁总统费尔南多•贝朗德•特里(Fernando Belaúnde Terry)提出的和平方案表示出兴趣。但就在这一天，英军击沉阿根廷“贝尔格拉诺将军号”(ARA General Belgrano)巡洋舰，造成阿军321人阵亡。民调显示，对于英国的这一行径，44%的英国受访者表示反对。6月4日，联合国安理会就“西班牙—巴拿马停火决议案”进行表决。英国政府认为该决议案有损英国利益，一旦生效，英国此前在军事、外交和经济等方面的一切努力将付诸东流。于是，英国政府断然行使安理会常任理事国的否决权，否决了该决议案。6月14日，英国夺回马岛控制权，取得了马岛战争的最后胜利。然而，随后进行的民调结果显示，仍有14%的英国人不同意政府在马岛采取的行动。

　　在特遣舰队到达马岛海域之前，英国政府主动发起了两轮外交攻势，目的是为其行使“自卫权”制造法理和道德依据。在特遣舰队到达马岛海域之后，英国政府已经做好了各项战争准备，对各种国际调停基本采取被动应付的消极态度，最后甚至粗暴地否决了“西班牙—巴拿马停火决议案”。英国政府这种先主动示和，后被动应付，最后拒绝和平的外交策略集中反映了其既要推行武力夺岛的战争政策，又想推卸战争责任的战略意图。英国政府试图通过这些外交策略，把英国塑造成一种为了“维护和平”不得不选择妥协，为了“捍卫自由”不得不选择战争的“正义”形象；同时，把“破坏和平”“破坏调停”的责任全部推给阿根廷。正如秘鲁总统贝朗德一针见血地指出，英国总把自己装扮成“好孩子”，而把阿根廷说成是“恶人”。英国政府的这种外交攻势不仅在一定程度上欺骗了国际社会，还对英国舆论产生了消除反战声音、助长主战舆论的双重影响。

结语

　　英国政府应对马岛危机的决策服务于其夺回马岛的既定目标，并取得了一定的效果。其中，契合公众诉求的强硬政策稳定了英国政府的民意支持率；开战前的危机公关使英国政府重新获得了国内公众的信任和支持；各具功能的新闻管制有效过滤了危及军事行动的相关信息；英国的外交攻势则为其后来行使“自卫权”提供了法理依据，并成功争取到以美国为首的西方国家的各种支持，对马岛战争的进程和结局产生了重要影响。

　　由于英国政府实际上奉行武力夺岛的战争政策，故其应对危机的决策不可避免地具有欺骗性。可以说，在英国政府的诸种决策中，只有战争政策是真实的。在英国政府的新闻管制之下，各类媒体只能报道政府希望出现的新闻，实际上都沦为政府进行舆论战的工具。英国政府的外交攻势中更是充斥着种种欺骗手段。在特遣舰队到达马岛海域之前，英国政府摆出一副“和平”解决马岛危机的姿态，实际上是为其后来行使所谓的“自卫权”制造新的借口，以便做好战争准备。在特遣舰队到达马岛海域之后，英国政府便逐步露出其武力夺岛的真面目。同时，英国政府应对舆论的决策效果也是有限的。在整个马岛危机期间，不但国际社会的反战浪潮持续高涨，英国国内也一直存在反战的声音。即使在英国取得胜利后，仍有一定比例的英国民众不同意政府的战争政策。马岛战争已经过去四十余年，但英阿之间的马岛主权之争依然悬而未决。人们需要思考如何妥善地解决国际争端。

　　（注释略）

（作者：许可人，首都师范大学历史学院博士生；梁占军，首都师范大学历史学院教授）