陈锐、邓峰：冷战初期美国全球出口管制体系的建立和演变

内容提要：冷战初期，美国为遏制社会主义国家的发展、维持全球经济霸权，建立并不断调整其全球出口管制体系。杜鲁门政府奠定了该体系的初步框架，继任的艾森豪威尔政府通过四次评估不断调整该政策。具体而言，艾森豪威尔第一任期不再盲目关注管制物项数量的增长，而着眼于多措并举提升出口管制的实际执行效果。其第二任期则针对苏联科学技术发展而将出口管制的重点放在高新技术领域。出口管制政策的调整既显现了美国对国际政治经济战略的考量，也是对内外政策压力的回应。纵观整个艾森豪威尔任职时期，美国通过单边、多边与双边管制系统实施出口管制政策，其中单边管制构成了制度核心，多边管制扩大了管控范围，双边管制则是前两者的有力补充。即便如此，该体系仍存在明显的内在矛盾，表现为政策目标与实施效果的张力、不同管制系统间的角力及政策调整与执行强度之间的不一致等方面。这些矛盾要求美国不断评估和调整政策，以平衡不同利益。出口管制体系不仅是美国打压社会主义阵营的工具，也是维护其在资本主义阵营霸权的手段，反映出冷战初期国际经济政治局面的复杂性。

关键词：美国　经济冷战　艾森豪威尔政府　巴黎统筹委员会　出口管制

　　冷战初期，美国为在全球范围内遏制社会主义国家的发展，以各种出口管制清单为核心打造出一套涵盖本国、盟国以及第三国的战略物资贸易管制架构及执行规则，形成了全球出口管制体系。该体系包括单边出口管制系统、多边出口管制系统和双边出口管制系统。在美国全球出口管制体系中，单边出口管制系统是起点，以单边出口管制系统为基石，美国不仅构建了多边出口管制系统以遏制东西方贸易，而且构建了双边出口管制系统以管控战略物资在全球的流动。具体而言，美国单边出口管制系统是指美国国家安全委员会、国务院、商务部、国防部以及原子能委员会等机构针对本国产品出口实施的贸易管制，主要方式是根据产品的战略性和最终目的地确定是否给予出口许可证，对象为美国之外的所有国家；多边出口管制系统是指美国和西欧盟国及日本在“巴黎协商小组”框架(含巴黎统筹委员会和中国委员会)下，针对售往苏东国家和中国等国的产品实施的出口管制措施；双边出口管制系统主要是指在《巴特尔法》实施的背景下，美国和资本主义阵营中的“非巴统成员国”协商，并通过“援助与出口管制挂钩”的方式，促使资本主义阵营的“非巴统成员国”针对苏东国家和中国等国实施以《巴特尔法清单》为核心的出口管制。就管制清单而言，“单边管制清单”有《军火清单》《原子能清单》《(受控商品)肯定清单》，“双边管制清单”特指《巴特尔法清单》，“多边管制清单”指《巴统清单》和《中国委员会特别清单》。

　　杜鲁门任内初步打造了美国全球出口管制体系，以从经济上遏制苏联等社会主义国家。艾森豪威尔执政时期，对其前任的经济遏制政策进行发展和调整，并完全确立了美国全球出口管制体系。国内外学界的相关研究主要着眼于美国多边管制系统的决策过程及其演变史，对单边管制系统和双边管制系统的研究较少，鲜有学者从宏观视角考察美国全球出口管制体系的建立过程。鉴于此，本文使用美国国家档案馆和日本外务省外交史料馆的未刊档案，以及学界很少使用的美国对外经济政策委员会(CFEP)文件和《巴特尔法报告》(The Battle Act Report)等已刊档案，全面考察美国全球出口管制体系三个系统的内部联动，以及该政策的制定和执行过程，以深化学界对于冷战时期美国贸易管制政策和经济防务政策的认识。

一、美国全球出口管制体系的初步建立

　　美国全球出口管制体系初步形成于杜鲁门政府任期内。杜鲁门当政时期逐渐确立了美国出口管制政策的三个核心原则：一是资本主义国家不会向潜在的侵略者提供帮助其军事建设的物资；二是资本主义国家增强自身相对于社会主义国家的实力优势(军事、经济和政治)，以最大限度促进资本主义世界的共同安全；三是资本主义国家通过有选择性地管制战略物资延缓社会主义国家国防军事的发展速度。这些之前较为松散的原则在杜鲁门政府实施出口管制的纲领性文件——美国国家安全委员会NSC 104/2号文件中得到全面集中的体现。

　　在NSC 104/2号文件的政策设计和实践中，单边管制系统是美国全球出口管制体系的基石，也是三大出口管制系统中最为严格的。1948年3月1日，美国商务部对大部分出口到苏联及其欧洲卫星国的货物实行强制性许可证管制，开始实行维持霸权的出口管制政策。单边管制系统是以美国总统为核心，国家安全委员会为依托，各部门分工协作的整体。其中，美国国务院制定《军火清单》(The Munitions List)，负责控制武器、弹药和战争器具的出口，原子能委员会依凭《原子能清单》(Atomic Energy List)对主要原子能物项的出口实行管制，商务部根据《(受控商品)肯定清单》(Positive List of Controlled Commodities，简称《肯定清单》)负责其他受控项目的出口。这三个清单均出自单边管制系统内不同政府部门，故而可将其合称为美国“单边管制清单”。

　　“单边管制清单”的基石作用体现在：它是美国政府讨论制定“多边管制清单”时的底本，也是“双边管制清单”的主要来源。其严格性主要体现在：杜鲁门政府对社会主义国家实施了全面出口管制，即“任何运往社会主义国家的出口均需要出口许可证，美国继续禁止任何能源领域有重要意义的物品，任何武器、弹药和战争器具，任何供应不足的物品运往社会主义国家(无论直接或间接运输)。”尤其在朝鲜战争爆发后，美国推动建立“中国差别”机制，并宣布“禁止出口物资到中国和朝鲜”。在此政策的影响下，美国对苏联的出口贸易额从1948年的3.97亿美元骤降到1951年的300万美元，1952年更是少于5万美元。对苏贸易在美国出口总额中的占比从3.1%降至不足0.05%。美国对华出口贸易额亦从1948年的2.73亿美元下降到1951年的181美元，对华贸易在美国出口总额中的占比从2.2%降到几乎可以忽略不计的程度。

　　为了加强出口管制的实际效果，美国拉拢西欧盟国参与多边管制系统。1949年11月，美国和西欧主要资本主义国家在巴黎成立了一个由高级官员组成的多边“协商小组”(Consultative Group)，1950年1月成立“协调委员会”(Coordinating Committee，即巴黎统筹委员会，下文简称“巴统”)作为其常设下属机构。巴统所属管制清单为《巴统清单》。该清单主要包含三类，分别是《军需品清单》(Munitions List)、《原子能清单》(Atomic Energy List)和管制工业品的《国际清单》(International List，简称“IL”)。在第三类巴统国际清单中，完全禁运的战略物资被列入IL/I，限制出口数量的物资被列入IL/II，正在讨论、具有一定战略意义的军民两用工业品被列入IL/III。在协商小组和巴统的配合下，多边管制系统开始正式运作。值得注意的是，在1952年9月，多边管制系统内部在协商小组之下又设立了一个单独的中国委员会(China Committee，所属清单可称为《中国委员会特别清单》)，专门负责对中国、朝鲜等国的出口管制事项。

　　杜鲁门政府认为，美国应该在西欧国家对社会主义国家出口管制领域继续发挥领导作用，并通过向这些国家施压“修正”它们的出口管制政策。其目标除了禁运稀缺物资和设备，禁运巴统国际清单IL/I上的物资，限制巴统国际清单IL/II物资运输的数量，对转运和非法贸易实施更有效的国际管制之外，还强调将所有具有战略意义的物品添加到巴统国际清单IL/I中，将与巴统国际清单IL/II已有物品同等重要的物品添加到巴统国际清单IL/II中。在此背景下，巴统成员国管制的物资数量大幅增加。1949年11月，巴统成员国仅同意管制86种物资。到1952年6月，巴统国际清单IL/I管制物品已经增至285种，这个数字也是多边管制系统历史上的峰值。

　　此外，为了确保在全球范围内遏制苏联军事力量的增长，美国亦逐渐建立了双边管制系统。20世纪50年代初，美国已经意识到应该加强与奥地利、瑞典、瑞士、联邦德国等“非巴统成员国”在出口管制方面的协调与合作。在美国的推动下，奥地利在朝鲜战争前已经开始遵守巴统条款。瑞典于1951年6月15日通过《斯德哥尔摩协议》(Stockholm Agreement)，承诺将尽其所能地避免向东方出口被巴统禁止的商品。瑞士也在1951年7月23日通过《霍茨—林德协议条款》(Hotz-Linder Agreement)，确认了对社会主义国家的战略禁运。

　　在美国国家安全委员会看来，“美国应寻求与所有拥有大量空运和海运资源的非社会主义国家达成协议，以管制其海运和空中交通”，并在适当的时候，“建立一套船舶管理制度和类似的空运货物管制制度”。1951年10月26日，杜鲁门总统签署批准《1951年共同防卫援助统制法》(又称《巴特尔法》)。在该法授权下，法案执行官依据原子能委员会和美国国务院使用的管制清单制定了《巴特尔法清单》(即“双边管制清单”)。这份清单分为禁运的《一类清单》(Title I List)和非禁运的《二类清单》(Title II List)。其中，《一类清单》又分为A、B两种清单。具体而言，《巴特尔法清单》A类，主要涵盖武器、弹药、战争用具和原子能材料，接受美国援助的国家一旦被发现运输A清单物项，则美国完全停止援助，且总统无权豁免。《巴特尔法清单》B类，主要涵盖石油、具有战略价值的运输物资，以及用于生产战争物资的具有重要战略意义的物品，接受美国援助的国家运输B清单物项可以在总统的豁免下继续接受美国援助。1951年12月至1952年1月，杜鲁门政府将《巴特尔法》的条款及《巴特尔法清单》转发给当时接受美国军事、经济或财政援助的61个国家和地区。1952年1月24日，《巴特尔法》全面生效。这也标志着美国双边管制系统开始正式运行。按照该法案的规定，如果相关国家将《巴特尔法清单》中列举的A清单物品运往社会主义国家，则美国断绝对该国的相关援助。在具体实践过程中，《巴特尔法》的条款得到了严格执行，没有发生过受援国在知情的情况下故意将《巴特尔法清单》A清单中所列物品运往社会主义国家的情况。即使是《巴特尔法清单》B清单物资，大多数接受援助的国家要么已经禁运了其中的大部分物品，要么并未将相关物资转运到社会主义国家。此外，50年代初《巴统清单》管制物项的增加也在一定程度上带动了《巴特尔法清单》的扩容。

　　值得注意的是，美国的巨额援助和传统东西方贸易都对西欧经济的恢复和发展十分重要，所以西欧巴统成员国对出口管制的态度是矛盾的。从历史上看，西欧国家能够通过传统的东西方贸易从社会主义国家获得对其经济和国防建设至关重要的原材料，并为本国生产的消费品找到市场。美国不断加强出口管制的要求在一定程度上损害了传统的东西方贸易，考虑到美国援助总额大于传统东西方贸易价值，西欧巴统成员国不得不接受美国不断加强出口管制的要求。

　　总的看来，双边管制系统的启动标志着美国对苏出口管制体系的初步确立，而中国委员会的成立则标志着这一管制体系的全面展开。这为后来艾森豪威尔政府对出口管制政策进行审视和调整夯实了基础。

二、艾森豪威尔第一任期出口管制的执行效果转向

　　事实上，艾森豪威尔在上台之前就有意改变杜鲁门政府严格的出口管制政策。在1952年总统大选的最后一次演讲中，他原本打算呼吁增加与社会主义国家的贸易，但由于哥哥米尔顿的警告和来自共和党高层的压力而被迫放弃。1953年1月，鉴于美国政府债台高筑、美国影响力衰退、西欧国家对苏贸易的意愿愈加强烈等原因，艾森豪威尔总统开始着眼于调整其前任的全球出口管制政策。

　　为了更有针对性地调整美国全球出口管制体系，艾森豪威尔决定迅速开展对该体系的全面评估。这次评估根据美国国家安全委员会第738-c号行动(NSC Action No.738-c)而开展，由经济防务顾问委员会(Economic Defense Advisory Committee)实施，其代理主席于1953年5月25日撰写了美国第一份关于出口管制政策的评估报告，即NSC 152号文件。该文件提出了四套可供选择的方案：一是“维持现行管制政策”；二是“放弃出口管制计划”；三是“强化管制的范围和力度”；四是“缩小管制范围，并将其集中在对苏联战争潜力具有重要意义的商品和服务上”。然而，在选择哪一套方案的问题上，华盛顿决策层意见不一。从1953年3月到夏季，艾森豪威尔总统作为美国贸易管制政策的改革派，一直主张大幅度放宽出口管制，但商务部长威克斯和国防部长威尔逊作为保守派，反对总统的立场。6月4日，美国国家安全委员会召开会议，因共同安全署署长斯塔森和杜勒斯皆改变立场，转而支持总统的意见，所以，美国决策层内部才达成改革的妥协。美国国家安全委员会决定采取第四套方案，将其命名为NSC 152/1号文件。在经总统修订后，它成为NSC 152/2号文件。11月6日，国家安全委员会对这份文件进行了些许修订，经总统审批通过成为NSC 152/3号文件。

　　NSC 152/3号文件体现了艾森豪威尔政府经济遏制理念的转变，即认识到了维持现有出口管制的局限性，认为现有举措“不会严重损害苏联经济”。在此基础上，艾森豪威尔政府出口管制政策的核心原则发生了变化，开始主张资本主义世界可以从东西方贸易获得净安全优势。而且，艾森豪威尔政府在政策上也不再重申美国对盟友的领导地位，转而着重于对盟友利益的关切及与盟友的协调；放弃继续扩大管制范围，转而致力于增强管制的实际执行效果；继续重视美国单边管制系统，但是不再强调全面禁运。

　　在艾森豪威尔政府看来，盟友关系是美国维持多边管制系统的核心，因而十分关注盟友需求，致力于加强多边管制系统的凝聚力。随着朝鲜战争的结束，加之美国对盟国援助的削减，它对西欧国家等盟国的影响力不断下降，而西欧诸国恢复传统东西方贸易的愿望不断加强。鉴于西欧盟友在出口管制方面的重要作用，艾森豪威尔政府强调在决定本国政策和影响他国决策时，必须考虑到对现有国际经济防务制度及资本主义世界军事和政治联盟的影响。基于此，NSC 152/3号文件提出“不采取降低资本主义世界国家在国际出口管制制度中进行合作意愿的措施”，具体而言，既要更加重视“出口管制体系对美国盟友的经济、政治和金融状况的影响，给予他们的观点和意图以更大的权重”，又要“在进行新的经济防务计划之前，与其他主要资本主义国家进行协商”。

　　此外，艾森豪威尔政府允许适当缩小巴统管制范围，更加注重管制的实际执行效果。华盛顿官方认为，现有多边管制系统能够满足美国的经济防务目标，即继续禁止直接或间接向社会主义国家出口武器、弹药、战争器具和原子能材料。考虑到盟友的需求和保持部分东西方贸易的益处等因素，NSC 152/3号文件指出，可以在保持“中国差别”机制的基础上，“逐步和适度地放宽对社会主义国家的货物禁运”。相比于管制项目的增减，该文件强调未来管制系统改进的重点应放在实施和最终执行领域，即从两方面强化出口管制制度的执行效果。其一，优化管制清单的标准，“以便选择对苏联战争潜力有重大贡献的商品”，主要是限制或否决具有潜在战略意义的商品和数据的出口。其二，加强实施辅助性出口管制措施，主要包括改善现有情报的可用性和利用程度，监管过境贸易和转运贸易的活动，监管运输设施(加油、租船和修理船只)的使用，实施金融管制，设定并使用黑名单，加强国家管制当局之间的协调等。

　　在单边管制系统方面，艾森豪威尔政府将杜鲁门时期强调全面禁运的思路转向“既不放弃也不滥用美国单边管制系统”。具体而言，美国通过限制或否决向社会主义国家以外的目的地运送战略商品的申请许可，能够有效防止资本主义阵营向社会主义国家进行转口贸易，保证出口管制的效果，并影响社会主义国家发动战争的潜力。同时，艾森豪威尔政府也主张，不能以美国单边管制系统的调整作为谈判条件进而滥用此系统，阻碍资本主义世界的常规贸易。

　　第一次政策评估结束后，艾森豪威尔政府同意缓和对社会主义国家的出口管制。然而，巴统成员国缓和贸易管制的要求超出了美国的预期，并直接导致了1954年《巴统清单》大削减和美国政府对全球出口管制体系的第二次评估。

　　在调整《巴统清单》方面，美国先征询了英国的意见。1954年2月17日，英国政府内阁召开会议，经讨论后决定：要求美国同意将巴统贸易禁运清单的总数从263种减少到135种。3月1日，英国提出的出口管制方案是：只对直接性军事物资、原子能以及与军事直接相关的新技术和工业产品实行管制；将巴统国际清单IL/I的管制项目数量削减50%，取消全部巴统国际清单IL/II和IL/III。这完全超出美国方面的预料。随后，美国召集了美、英、法三边会谈进行协商，并于1954年4月召开了巴统系统中最高级别的协商小组会议。在协商小组会议上，与会各国代表一致认为“目前的全面战争威胁似乎没有过去那么迫在眉睫”，因此，管制制度必须着眼于长期运作；必须考虑参与国的经济、金融和政治状况；必须更有选择性，显著缩小覆盖范围，高度简化管制形式；必要时应予以强化以使其运作完全有效。

　　在协商小组会议精神的指导下，1954年7月19日至21日，巴统成员国代表大会决定，将巴统国际清单IL/I内商品的种类从266种削减到167种，巴统国际清单IL/II从92种削减到23种，巴统国际清单IL/III从102种削减到62种。在对华出口管制问题上，这次会议决定维持对中国大陆、朝鲜的出口管制。《巴统清单》调整后，《巴特尔法清单》也进行了一定的调整，禁运物品从297种削减到217种，使得新的《巴特尔法清单》在管制数量上已经非常接近《巴统清单》。与此同时，美国商务部对“单边管制清单”也进行了重大修订，《肯定清单》禁运物品从1450种削减到787种，但美国“单边管制清单”仍然比“多边管制清单”更全面，主要是对美国独有技术、知识和产品的管制。

　　由于1954年的《巴统清单》调整“大大超出了美国认为合理的限度”，1954年12月22日，美国国家安全委员会指示对外经济政策委员会审视NSC 152/3号文件指导下的美国经济防务政策，并根据国家安全利益需要提出可能实施的修订建议。这是艾森豪威尔政府对出口管制政策的第二次评估。1955年美国对外经济政策委员会CFEP 501/6号文件由此出炉。

　　在CFEP 501/6号文件中，多边管制系统仍然是美国政府审查的核心，而“中国差别”问题成为决策层研究的主要内容。随着朝鲜战争结束后国际局势渐趋缓和，英国和日本等巴统成员国开始强调废除“中国差别”机制。这些国家认为对中国的歧视性贸易政策正在巩固而不是削弱中苏之间的经济和政治联系。基于此种理念，以英国为代表的巴统成员国越发频繁地使用例外程序开展对中国的贸易。另外，日本外务省发言人也向美国驻东京大使馆表示，一旦国际政治形势允许，日本政府将召开协商小组会议，考虑用巴统层面的统一管制制度取代“中国差别”机制。但美国决策层分析后认为，在实施“中国差别”的过程中，只有日本的经济利益损失较大，多数巴统国家主要是基于政治考量而强调废除“中国差别”机制。

　　在盟友们纷纷表达废除“中国差别”机制的意愿时，美国也认识到“中国差别”对本国的特殊性。其一，如果美国参与该项政策的调整，那么在单边管制系统维持“中国差别”机制的依据将不复存在；其二，由于朝鲜战争失利和本国正着力增强东南亚的非共势力，“中国差别”在国内还是一个政治问题。因此，艾森豪威尔政府坚持认为，在世界局势紧张的情况下，对中国的管制至少应维持在目前的水平，之后可以考虑以缩小差异的形式对“中国差别”机制进行调整。可以看出，美国及其盟国在“中国差别”问题上的分歧，体现了多边管制系统的潜在矛盾和利益冲突。

　　与多边管制系统管制效能被削弱相比，美国单边管制系统和双边管制系统的地位有所提升。对外经济政策委员会CFEP 501/6号文件特别强调，在多边管制系统缓和管制强度的背景下，维持美国单边管制系统及其管制水平的必要性，即这种单边管制系统能够针对某些特殊情况保持足够的灵活性，以否决或限制特定交易。因此，该管制系统可以使苏联承受比多边管制系统更高的经济成本，同时使美国和多边管制系统摆脱管制无效的责难。CFEP 501/6号文件指出：“美国应继续对巴统国际清单上的物品(除某些监测物品外)以及可以进行单边出口管制的商品实行禁运。”华盛顿决策层还提出，在双边管制系统方面，美国应推动其他资本主义国家对出口管制政策的认可，并使其承担应有责任、着力增强出口管制政策的执行力度，同时，美国应该推动各国出口管制部门之间的协调，通过制定和维持有效的辅助措施来改进出口管制的执行力度和效果。

　　显而易见，艾森豪威尔政府第二次政策审查是致力于修订NSC 152/3号文件，但由于对外经济政策委员会CFEP 501/6号文件没有提出比较重大的修订意见，也未就一些具体问题提出解决办法，加之日内瓦外长会议即将召开，因此，美国国家安全委员会并未接受CFEP 501/6号文件。事实上，第二次政策评估并未导致美国出口管制政策(NSC 152/3号文件)的调整。

　　综上所述，艾森豪威尔第一任期对出口管制政策的调整主要体现在：在多边管制系统中缓和对社会主义国家的出口管制，维持“中国差别”机制，多措并举强化出口管制的实际执行效果。1953年对出口管制政策的评估，使艾森豪威尔政府认识到维持现有出口管制的局限性，即出口管制不会严重损害苏联经济，同时更加关注盟友的需求，着眼于加强多边管制系统的凝聚力，限制“多边管制清单”物品数量的增长，从而为1954年多边管制系统缩小管制范围奠定了基础。1955年的政策评估致使艾森豪威尔政府重新重视美国单边及双边管制系统，以降低多边管制系统的调整对其他两个管制系统的冲击。为强化对重要战略物项管制的执行效果，艾森豪威尔政府推动巴统成员国接受过境贸易和转运贸易管制、监管运输设施、“黑名单”、金融管制等措施。

三、艾森豪威尔第二任期出口管制的高新技术转向

　　1957年，艾森豪威尔总统成功连任，继续深化对出口管制政策的改革。较之第一任期，他的第二任期更多地倾向于“承认多边管制系统的改变，推动美国单边管制系统的发展，强化对高新技术的管制，维持单边管制系统的‘中国差别’机制，并鼓励双边管制系统的成员国对中国采取高于巴统标准的管制”。

　　在美国多边管制系统内部，废除“中国差别”机制的讨论持续发酵，甚至影响到了该系统的存亡。1954年巴统国际清单的调整并未满足以英国和日本为代表的巴统成员国的需求。它们积极利用“例外程序”开展对华贸易，同时致力于推动新一轮的大缓和——废除“中国差别”机制、缓和对苏联的出口管制。据美国方面的统计，巴统成员国利用“例外程序”的对华贸易额在1954年仅为300万美元，而到了1956年则高达7900万美元。1955年11月23日，美国商务部长辛克莱•威克斯(Sinclair Weeks)向负责政治事务的副国务卿赫伯特•胡佛(Herbert C. Hoover)抱怨道：“更令人不安的是巴统国际清单IL/II中许多战略物资的无限额出口以及西欧巴统成员国商船无限制的出口运输，这已经使国际出口管制(多边管制系统)形同虚设。”1955年12月8日，国务卿杜勒斯在致艾森豪威尔总统的信中写道，美国努力维持的多边管制系统内的“中国差别”已经到了崩溃边缘。如果处理不慎，可能导致多边管制系统的“完全解体”。

　　为了维持多边管制系统，积极应对巴统成员国放松“中国差别”机制的要求，美国国家安全委员会指示对外经济政策委员会再次评估经济防务计划。1956年7月，对外经济政策委员会开始进行评估工作，但此项工作因匈牙利事件和苏伊士运河危机而被推迟。考虑到1955年对外经济政策委员会CFEP 501/6号文件提议的政策修订未被国家安全委员会最终接纳，对外经济政策委员会便将CFEP 501/6号文件作为底稿进行修订，从而拟就CFEP 501/14号文件。

　　1957年2月8日，国家安全委员会将CFEP 501/14文件命名为NSC 5704号文件。其核心内容就是支持缓和“中国差别”机制。对外经济政策委员会主席克拉伦斯•兰德尔(Clarence Randall)认为，如果国家安全委员会审议通过NSC 5704号文件中提出的政策，将实质性废除“中国差别”机制。考虑到该政策可能引发国会的抵制和美国盟友国家对本国安全的担忧，艾森豪威尔虽然于3月8日批准NSC 5704号文件，并将其改名为NSC 5704/1号文件，但并未直接予以执行。4月11日，在确认国会的支持态度之后，他才授权执行该文件中包含的政策。然而，英国和日本等巴统成员国在1957年的缓和表态再次超出美国的预料。1957年5月27日，在巴统中国委员会会议上，英国首相哈罗德•麦克米伦(Harold Macmillan)命令本国代表团在对华贸易问题上采取独立行动，单方面宣布废除“中国差别”机制。在英国的影响和带动下，日本等巴统成员国在1—2个月内陆续宣布放弃或放宽对中国的出口管制。8月6日，美国政府默许了西方盟国的行动。

　　鉴于“中国差别”机制在多边管制系统中已经实质上的消失，艾森豪威尔政府认为有必要继续修订出口管制政策。对外经济政策委员会对NSC 5704/1号文件中的“中国差别”相关内容进行修订后制订了新报告NSC 5704/2号文件，提交给国家安全委员会审议。9月16日，NSC 5704/2号文件的政策声明经总统批准后作为NSC 5704/3号文件，分发给各相关行政部门和机构执行，成为美国在出口管制方面的正式政策。

　　相比于NSC 5704/1号文件，NSC 5704/3号文件删除了缓和“中国差别”方面的内容，增加了“鼓励资本主义世界各国对中国维持比多边管制系统更严格的单边出口管制”方面的内容。换句话说，“中国差别”仍然是美国单边出口管制政策的核心，是其全球出口管制体系的重要组成部分。艾森豪威尔政府认为，“资本主义世界的经济防务体系是更大的军事和政治联盟体系的一部分……依赖于资本主义国家的通力合作。”虽然新技术、新情报或某些产品对苏联重要性的变化都会使美国推动多边管制系统进行相应的修改，但华盛顿决策层确信在调整东西方贸易政策时，也应该考虑自身政策转变对盟友的影响。美国政府十分重视增强多边管制系统的实际管制效果，所以在NSC 5704/3号文件中着重强调实际执行层面，致力于加强与盟国的交流和协商，推动多边管制的落实，扩大多边执法交流、合作，并利用多边管制系统研判中苏贸易的发展。为了进一步强化多边管制系统的效果，美国官方沿袭了对外经济政策委员会CFEP 501/6号文件的看法，重申应该加强巴统和北约及其他安全联盟的密切联系，并在可行的情况下征求它们对经济安全问题的意见和建议。

　　随着多边管制系统管制能力遭到削弱，美国单边和双边管制系统的重要性有所提升。美国国家安全委员会认为，单边管制系统可以有效地服务于管制当局判定的政策目标。在其看来，美国应该维持对社会主义国家的出口管制(尤其是应当“保持对中国实施的单方面出口、进口和金融管制水平”)，包括对多边及单边管制系统受控的物资、设备、技术和服务，以削弱社会主义国家发动战争的潜力。此外，美国政府考虑到其所宣扬的“中国对资本主义世界的威胁”更容易被个别国家所接受，所以在“中国差别”被实质性放弃后，开始利用双边管制系统鼓励资本主义国家或地区对中国实施比多边管制系统更严格的单边管制。这一政策得到了充分贯彻。直到1968年，澳大利亚、新西兰还维持着“中国差别”，中国台湾地区几乎停止了和亚洲社会主义国家的所有贸易。

　　第三次政策评估结束后，艾森豪威尔政府同意在多边管制系统废除“中国差别”，但巴统成员国后续提出的缓和要求再次超出了美国的预期，从而引发了1958年巴统国际清单大削减。1958年3—7月，多边管制系统举行技术专家会议，讨论制定新的管制清单。1958年7月18日和19日，巴统制定了新的清单，分别是巴统禁运清单(Embargo List，等同于巴统国际清单IL/I)和巴统监视清单(Watch List)，废止了巴统国际清单IL/II和IL//III。其中，巴统禁运清单增补了对美国军事体系具有重大意义的计算机和网络设备等物项，删除了美国人认为在军事方面意义不大或者是苏联已经具备同等开发能力的物项，管制商品种类由原来的181种削减为120种。巴统监视清单是由35种原属于巴统国际清单IL/I的禁运物项组成。“多边管制清单”的调整再次引发美国单边和双边管制清单的调整。其中比较突出的是“单边管制清单”再次删除了250多种产品，增补80种新产品，仅剩700余种产品仍需接受个别出口许可证管制。

　　面对多边管制系统效能式微的现实情况，美国国家安全委员会要求对外经济政策委员会对现行经济防务政策进行第四次评估，CFEP 579号系列文件由此诞生。1958年12月4日，对外经济政策委员会主席兰德尔要求经济防务顾问委员会再次评估NSC 5704/3号文件。1959年1月19日，经济防务顾问委员会提交了CFEP 579/1号文件。22日，对外经济政策委员会对其进行审议，并安排一个由商务部副部长担任主席的特别审查委员会考察对苏联贸易政策实施的有效性，并就美国与苏联进行和平贸易的利弊拟定一份调查报告。3月23日，特别审查委员会主席、商务部副部长穆勒在致兰德尔的备忘录中，提交了特别审查委员会报告CFEP 579/2号文件。4月30日，兰德尔在国家安全委员会会议上称：“经济防务政策的实施效果令人满意，目前不应该改变现行的经济防务政策(NSC 5704/3号文件)。”这一观点得到与会官员的认同。在这次审查中，重新评估多边管制系统的管制效果是CFEP 579号系列报告的基础，美国的单边管制政策是报告讨论的核心，而数据和高新技术管制是报告的重点。

　　艾森豪威尔政府认为，仍有必要维持多边管制系统的存在。1959年，CFEP 579/2号审查报告指出，“1958年‘多边管制清单’的重大修订大大削弱了多边管制系统对中苏集团出口管制的广度和深度”，但由于巴统成员国短期不会对该系统进行猛烈抨击，所以该系统仍是有效的，“剩下的管制清单仍然是一种有效且有价值的威慑”。为了维持多边管制系统的效果，该报告在继承传统的“加强巴统和北约等组织的交流”观念外，提出“美国可能有必要在巴统中引入更广泛的职权范围，包括在采取反制措施方面加强与北约的协调”或者“美国或许可以考虑在没有巴统参与的情况下，促成北约对这些问题的干预”。可以说，后者在一定程度上预判了20世纪60年代北约对苏联能源设备的禁运。

　　伴随着多边管制系统日渐式微，单边管制系统成为美国全球出口管制体系的核心。美国对单边管制系统的重视主要体现在利用它加强对技术，尤其是高新技术的单边管制，缓和对“非战略物资”的约束。

　　技术管制，尤其是对高新技术和相关数据的管制成为美国单边管制系统的焦点。1957年10月4日，苏联成功发射第一颗人造地球卫星斯普特尼克(Sputnik)引发了美国决策层的恐慌，并使其越发认识到加强对高新技术和相关数据出口管制的重要性。在CFEP 579/2号审查报告中，对外经济政策委员会成员达成以下共识：其一，由于技术研究需要高昂的时间成本投入，社会主义国家缺乏很多先进技术经验和诸多昂贵且必须专门进行设计的设施；其二，苏联仍然需要资本主义世界的技术、工厂、材料和设备，以发展工业和提高战争能力；其三，一旦苏联获得了优于资本主义世界其他国家的美国技术，它不仅可以加快自身生产技术产能，还可以对相关技术进行更新迭代。因此，CFEP 579/2号文件得出结论：否决相关技术和数据的出口也意味着迟滞苏联工业发展速度，削弱苏联工业的大批量生产能力，限制社会主义国家在以后的经济渗透和市场破坏努力中可能利用的领域，有力保障资本主义阵营的安全利益。在管制范围方面，1959年之前的美国单边管制系统只约束受美国单边控制物品中涉及的技术和数据，而到1959年时，CFEP 579号系列审查报告提出，技术管制领域应该涵盖从实验室和中型规模试验生产工厂的开发到商业化工厂一整套的相关工艺操作技术，特别是在某些工业领域。就管制效果而言，美国政府认为美国单边管制系统关于直接对苏出口产品的强制性管制是相当有效的，但对转口贸易的强制性管制效果要差得多。因此，为了提升高新技术和数据管制的效果，该报告提出了两点建议：一是对所有具有战略性质的技术数据传输实施商务部强制性出口管制计划；二是对向资本主义国家出口重要技术数据的行为作出强制性许可要求。

　　在单边管制系统内部，美国开始转变对“非战略贸易”的态度，承认“非战略物资贸易”的价值。艾森豪威尔政府虽然重申“苏联对美国的意图基本上仍将是敌对的”，“美国(和其他资本主义世界的国家)不应该过度依赖社会主义国家的贸易”，“战略贸易与和平贸易从来没有划清界限”，但也认识到“除了战略性出口管制外，不应限制美国和社会主义国家之间的其他类型的贸易，因为其他类型的贸易可能会带来与社会主义国家人民之间的和平接触及互惠互利的机会”，而且，“和平贸易的好处超过了它对中苏集团的经济、技术和工业增长的边际贡献”。艾森豪威尔政府对“非战略贸易”态度的转变影响深远，它既促使肯尼迪总统于1963年10月9日批准向苏联出口50万吨小麦，又为约翰逊政府实施“置换战略”打下了基础。

　　总之，在艾森豪威尔总统的第二任期内，由于英日等巴统成员国不断施加压力，美国不得不在多边管制系统内放弃“中国差别”，但在单边管制系统内仍维持着“中国差别”，并鼓励双边管制系统成员国维持该机制。1958年“多边管制清单”调整后，多边管制系统已然式微，却依旧是美国全球出口管制体系中的重要组成部分，并不断发挥效力。在此背景下，单边管制系统已经成为美国全球出口管制体系的核心。除此之外，艾森豪威尔政府致力于在美国全球出口管制体系内加强对高新技术和数据的管制水平和力度，并开始转变对“非战略贸易”的态度，承认“非战略物资贸易”的价值。

结语

　　在两大阵营尖锐对抗的冷战初期，为了充分实现遏制社会主义国家的战略目标，杜鲁门政府初步搭建了美国全球出口管制体系。随后，艾森豪威尔任内对出口管制政策进行了四次评估，第一次(NSC 152号系列文件)和第三次(NSC 5704号系列文件)改变了既有的出口管制政策，而第二次(CFEP 501/6号文件)和第四次(CFEP 579号系列文件)则只是停留在了评估层面，并未改变既有的出口管制政策。由此可见，艾森豪威尔政府对出口管制政策的评估是常态化的，对评估结果的采纳程度是有差别的。尽管第二次和第四次评估并未改变现行政策，但它们论证了既有政策的合理性与适用性。

　　毋庸置疑，艾森豪威尔政府出口管制政策的调整和实施，体现了美国在冷战初期对于国际战略格局的影响及其在西方阵营推行单边霸权的本质。艾森豪威尔政府在1953年对出口管制政策进行的评估，表明了美国在维持对苏联及社会主义国家出口管制的同时，也在考虑对盟友的需求和国际形势的变化。这种调整不仅是对苏联战争潜力的限制，也是对资本主义阵营内部经济和政治关系的一种平衡。美国通过优化管制清单标准，加强实施辅助性出口管制措施，以及在单边管制系统中限制或否决向社会主义国家以外的目的地运送战略商品的申请许可，有效地防止了资本主义阵营向社会主义国家进行转口贸易，在一定程度上保证了出口管制的效果。美国出口管制政策的执行，还充分展现了其在西方国际政治舞台上唯我独尊的霸权本质。艾森豪威尔政府在单边管制系统内维持“中国差别”机制，同时鼓励双边管制系统成员国维持该机制，这一方面表明美国对新中国的极端敌视，另一方面也显示了美国在资本主义阵营中霸主的角色。而且，美国通过巩固单边和双边管制系统，强化了对社会主义国家的出口管制，尤其是在技术和数据的管制上，以便确保资本主义阵营的国际战略利益。

　　此外，美国出口管制政策的调整，也是对国内外政策压力的一种回应。随着国际局势的变化和盟友的压力，美国不得不在多边管制系统内放弃“中国差别”机制，但在单边管制系统内仍维持“中国差别”机制。这种政策调整，既是对盟友意愿的妥协，也是对国内政治考量的一种顺应。美国在多边管制系统中的调整，虽然在一定程度上削弱了管制效能，但单边和双边管制系统的重要性有所提升，表明其在资本主义阵营经贸运行体系中仍然占据霸主地位。

　　需要指出的是，美国构建的全球出口管制体系存在明显的内在矛盾。这主要体现在其政策目标与实施效果之间的张力，以及单边、多边和双边管制系统之间的互动关系中所产生的利益冲突和执行难题。其一，美国出口管制体系的核心目标是通过限制对社会主义国家的战略物资出口，来遏制其军事和经济发展，维护资本主义阵营的安全与美国的霸权地位。然而，这一目标的实施往往受到盟国经济利益的制约。例如，西欧国家通过与社会主义国家的传统贸易获得重要原材料，美国加强出口管制的要求在一定程度上损害了这些贸易利益。当美国宣布1961财年不再向英国、联邦德国、法国、奥地利、卢森堡等国家提供无偿军事援助后，《巴特尔法》对相关国家的约束力便不复存在，出现了大量向社会主义国家运输《巴特尔法清单》禁运物资的情况。因此，尽管美国试图通过多边管制系统扩大其管制范围，但盟友的态度和行为往往受到其自身经济利益的驱动，导致多边管制系统的执行效果受限。其二，美国全球出口管制体系中的单边、多边和双边管制系统之间存在着互补与竞争的关系。单边管制系统是美国全球出口管制体系的基础，其清单和标准在多边和双边管制系统中得到继承和发展。然而，随着多边管制系统的建立，单边管制系统的地位有所下降，但在外部压力下，美国依然可以通过单边管制系统维持自身政策的最低限度。双边管制系统则是对前两者的补充，美国通过引导非巴统成员国实施出口管制，增强了对社会主义国家的管制力度。但三者的补充关系并非总是顺畅，当多边管制系统的管制物品范围缩小时，美国不得不依赖单边和双边管制系统来维持对重要战略物资的有效管制，这在一定程度上增加了美国在全球出口管制体系中的单边主义倾向。其三，美国全球出口管制体系的实施过程中，还面临着政策调整与执行力度的矛盾。艾森豪威尔政府在对出口管制政策进行评估时，提出了放宽对社会主义国家的出口管制的建议，但在实际操作过程中，美国仍然坚持对中国实施单方面的出口、进口和金融管制。这种政策上的矛盾反映了美国在追求出口管制有效性与维护盟友关系之间的平衡问题。其四，美国全球出口管制体系的内在矛盾亦体现在其对非战略贸易的态度上。虽然美国在艾森豪威尔政府时期开始认识到非战略物资贸易的价值，转变对非战略贸易的态度，但这种转变并未完全解决出口管制政策的内在矛盾，即如何在不损害盟友经济利益的同时，有效遏制社会主义国家的发展。

　　综上所述，美国在杜鲁门政府时期构建的全球出口管制体系，经艾森豪威尔时代的多次评估与调整，旨在维护其全球霸权，并作为对抗社会主义阵营的重要经济和政治工具。这一管制体系不仅对社会主义国家构成压制，对于被视为妨碍美国全球霸权的非社会主义国家同样适用。美国的贸易管制行为，根源于其领导的战后资本主义阵营对社会主义国家发起的冷战战略，导致国际经贸秩序的失衡，违背了国际社会共同发展的基本规律。尤其是美国全球出口管制体系存在多方面的内在矛盾，不仅涉及政策目标与实施效果的张力，还包括不同管制系统之间的互补与竞争关系，以及政策调整与执行力度之间的矛盾等。这些矛盾的存在，一方面使得美国在全球范围内实施出口管制政策时，必须不断地进行评估和调整，以寻求各方利益的最佳平衡点，另一方面也在一定程度上限制了其管制的有效性。

　　（注释略）

　　（作者：陈锐，山东师范大学历史文化学院讲师；邓峰，海南师范大学历史文化学院特聘教授）