高国荣：从生产控制到土壤保护——罗斯福“新政”时期美国农业调整政策的演变及其影响

　　1933年5月，美国国会通过了《农业调整法》，通过农业津贴引导农民调整生产结构、减少过剩大宗农产品的生产。农业津贴实际上就是生态补偿，在罗斯福“新政”初期被作为克服农业危机的应急手段。随着1938年《农业调整法》的通过，生态津贴就成为联邦政府促进社会公共利益的常规办法。“新政”时期的农业调整项目使生态津贴从权宜之计成为固定措施，有效地实现了农村复兴，在美国环保运动史上也占有重要地位。

　　学界对罗斯福“新政”时期的农业政策已有较多的研究，对“新政”时期的《农业调整法》有不同程度的涉及。既有研究大多是从经济史角度加以探讨，基本上肯定《农业调整法》在提高农产品价格、增强农民购买力、缓解美国农产品过剩危机方面的效果。迄今为止，国内外学术界还很少从环境史的角度对罗斯福“新政”时期美国农业调整政策进行讨论。在笔者看来，1930年代的农业调整政策实际上是通过立法将土壤保护作为解决美国农业危机的重要手段固定下来，对推动进步主义时代的资源保护运动走向战后环保运动也具有承前启后的重要意义。本文拟从环境史的角度对罗斯福“新政”时期美国农业调整政策出台的背景、发展演变及其深远影响加以考察。

一、农业调整政策出台的背景

　　罗斯福“新政”时期的美国农业调整政策，是在美国农业危机加剧的形势下出台的一种应急措施，是多种因素推动的结果。

　　第一，农民社会地位下降，农业危机加剧。

　　自19世纪中后期以来，随着工业化和城市化的快速发展，农民在美国经济、政治和社会生活中的地位出现了明显下降。过去，农业被视为最理想的职业，农民被视为独立勤劳、品德高尚的社会中坚和国家的希望；农业背景甚至成为公职候选人引以为荣的政治资本。但到19世纪后半期，农民常常被视为保守落伍的象征，农村生活经历往往被公职候选人有意无意地回避或淡化。农村人口从多数变成少数，其占美国总人口的比例不断下降，1860年为80.1%，到1930年跌落至43.7%。农业产值在国内生产总值中的比重逐步下降，在1869-1878年间为35.3%，1930年为10.6%。农村地区的人均收入明显低于非农村地区，在1918年为非农村地区人均收入的45%，1932年下降到17%。

　　进入20世纪20年代以后，美国农产品严重过剩。农产品过剩导致农产品价格不断下滑，甚至跌破生产成本。每蒲式耳小麦的价格在1920年为2.16美元，1932年仅为0.53美元。玉米也出现了类似的价格下跌。每蒲式耳玉米的价格1919年为1.59美元，1932年仅为0.35美元。农产品价格大幅度下降，使种地成为赔钱的买卖。农民“每种1英亩小麦，就要亏1.5美元”。在中西部的一些地区，人们将玉米作为燃料，因为烧玉米“比烧煤便宜多了”。卖牲口的钱甚至不抵运费，也不够买“饲料”。在很多地区，牛奶被倒进沟里和河里。

　　农产品价格过低，也可以通过工农业产品不断拉大的价格剪刀差体现出来。在1910-1914年间，农产品价格指数与工业品价格指数大体持平（100%），农民的生活水平与工人大体相当。但进入20世纪20年代以后，农业品与工业制成品之间的价格剪刀差却在拉大。二者之间的比值，在1930年为83%，1932年为58%。农民入不敷出，深陷困境。

　　随着农产品价格的下降，土地价格也出现了不同程度的下降，破产农民日益增多。位于堪萨斯州西南部的斯坦顿（Stanton）县，每英亩土地的价格从1930年的23美元跌到1940年的8美元。农场资不抵债，大量破产。许多农民丧失了土地赎回权，基本生活失去了保障。农场破产在乡村地区还造成了普遍恐慌。焦虑恐惧、朝不保夕的绝望情绪在乡村地区蔓延。

　　农产品价格过低，不仅对农业生产者非常不利，而且对城市工商业的发展也造成了消极影响。农民购买力下降造成内需不足，加剧工商业的产能过剩，制约着国民经济的健康发展。正如罗斯福总统在1936年谈到国内经济形势时所言，农村和城市相互依赖，农村贫困与工商业萧条“并不是两个不同的问题”，而是“全国性的同一问题”。

　　第二，20世纪20年代联邦政府应对农业危机措施的失败。在一战结束之后，联邦政府采取了一些局部的干预措施，试图通过提供出口补贴，推动农产品出口。这种尝试以1924年的“麦克纳烈-霍根议案”(McNary─Haugen Legislation)最具代表性。在自由放任主义占主导地位的情况下，该议案虽然在1924-1929年间被不断以改头换面的形式提出，甚至在1927年和1928年两度被美国国会通过，但都被柯立芝总统否决。胡佛总统在1929年推行通过政府收购应对农业危机的政策，该政策执行两三年后就以失败告终。胡佛总统还采取过提高关税、限制农产品进口的政策。但事与愿违，该政策不仅没有减缓反而加剧了美国的农业危机。

　　总体来看，在20世纪20年代，美国政府通过出口补贴、提高关税、贴息信贷和政府收购等措施应对农业危机。客观上说，这些措施在短期内对减缓农产品价格下降发挥了一些作用，但从长期来看仍因鼓励生产而加重了农业危机。提高关税，引起了其他国家的反倾销，美国农产品出口市场萎缩，工农业产品之间的剪刀差进一步加大。信贷压力迫使农民在农产品价格下降时通过扩大生产以弥补损失，在不同程度上加剧了农产品过剩。而负债经营也潜藏着风险，在经济困难时期，还不起贷款的农民常常被迫以地抵债，失去了其赖以为生的农场。而政府收购没有通盘考虑农业作为整体的运行，只是针对农产品的流通环节，针对的是进入市场的农产品或已经生产出来的农产品，没有涉及未来可能进入市场的农产品。在政府停止收购并将收购的农产品投向市场时，农产品价格还会继续下跌。政府收购政策难免头痛医头，脚痛医脚，加之资金有限，未能长期实行，根本起不到稳定农产品价格的作用。可以这样说，农产品收购属于末端治理，而不是源头控制；是补救于已然，而不是防患于未然；因此它属于消极被动干预，而不是积极主动预防。此外，尽管依据《农业运销法》成立了农业产销合作社，引导农民团结互助，加强规划，但很多措施并不具有强制性。农民是否参与配合，全凭自觉自愿。由于这些因素的限制，美国政府在“新政”前克服农业危机的措施就很难切实发挥作用，其成效势必会大打折扣。另外，在罗斯福“新政”之前，虽然美国不乏通过限制农业生产来应对农业危机的建议，但这类建议还只停留于口头阶段，真正将其付诸实施则要等到罗斯福“新政”时期。

　　第三，农业利益集团和农民斗争的推动。

　　一战之后，面对日益严峻的农村困境，农民通过联合进行抗争，全美农人协进会(National Grange)、美国农场局联合会（American Farm Bureau Federation）、全国农场主联盟(National Farmers Union)等农民组织积极开展院外活动。在其推动下，国会出现了为农民代言的农业利益集团。它们一方面大力宣扬繁荣安定的农村对国民经济健康发展的重要性，将缩小工农业产品价格差作为努力的目标，强调联邦政府要为实现这一目标发挥作用；另一方面，一些议员在20世纪20年代还提出过通过控制生产提高农产品价格的议案或计划，但都被保守的共和党政府否决。为农民争取平等待遇的重担就顺势落到了民主党的肩上。

　　在20世纪30年代初期，美国中西部出现了如火如荼的农民运动。受工人罢工运动的启发，农民们成立了农民休业协会（Farmer’s Holiday Association），提出了“保本农业”（cost of production）的口号，拒绝以低于生产成本的价格向城市运送农产品，号召农民开展罢市运动，通过减少市场供应抬高农产品价格。另外，为救助破产的农民，农民休业协会也竭力干扰、破坏法院拍卖破产农场。1933年春夏，在内布拉斯加、艾奥瓦等州，阻止拍卖的暴力行动不断升级，冲击法庭的行为接连发生，在一些地方甚至出现了枪战。农民休业协会动员在5月13日举行全国农民罢工。为把农民罢工消弭在“萌芽状态”，罗斯福总统在1933年5月12日签署了《农业调整法》。有人甚至提到，该法是“有鉴于艾奥瓦州的农民暴动而制定的”。

二、生产控制作为农业调整的应急手段

　　罗斯福“新政”时期美国的农业调整政策，主要立足于《农业调整法》这一关键立法及其相关修订，其宗旨在于提高农产品价格，改善农民经济状况。1933年的《农业调整法》、1936年的《土壤保护和国内生产配额法》以及1938年的《农业调整法》都是基于上述目的而出台的。后两部法律，实际上都是1933年《农业调整法》的不同表现形式，都是要控制农业生产，但调节的手段却有不同。罗斯福非常重视上述三部法律在美国农业调整过程中的作用，将这些法律视作美国农业调整政策不同阶段的依据。依据有关法律所确定的调节手段的不同，罗斯福“新政”时期的农业调整政策大致可以分为三个阶段。

　　美国农业调整政策的第一阶段，以1933年5月《农业调整法》的通过为开端，止于1936年1月该法被联邦最高法院宣判违宪之时。

　　1933年的《农业调整法》是罗斯福“新政”时期为应对农业危机而紧急出台的法律。《农业调整法》将小麦、棉花、玉米、生猪、烟草、稻米、牛奶列为基本农产品。对减少基本农产品生产的农民提供津贴，大体按实际减少的种植面积或数量发放。补贴的资金来自对农产品加工行业收取的“加工税”，该税在加工行业购买原料时收取，最初按每蒲式耳小麦30美分、每磅猪肉0.5美分的标准征收。1933年该法生效时，春播已结束。同意减少种植面积的农户铲除了已出苗的作物，并按一定标准获得补偿。在1934年和1935年，黑麦、大麦、高粱、花生、亚麻、肉牛、甜菜、蔗糖也被纳入生产控制的范围。棉花的管制尤其严格，超出配额的棉花产量要征收相当于市价50%的税款。高额的税款就是变相的罚金。依据该法成立的农业调整局负责制定全国主要农产品的生产指标，并与主要农产品的生产者签订减产协议。另外，依据该法还新成立了商品信贷公司（Commodity Credit Corporation），向同农业调整局签订减少生产合同的农民提供贴息贷款。贷款以尚未收获的农产品作抵押，确定农产品的保护价。在农产品市场价格高于保护价时，农民可以出售并偿还贷款。在市场价格低于保护价时，银行允诺以保护价收购农产品来抵偿贷款。

　　作为罗斯福“新政”时期的重要立法，1933年的《农业调整法》体现了美国农业调整政策第一阶段的一些特点。

　　其一，生产控制成为国家农业政策的重要组成部分。在某种程度上，生产控制的背后逻辑是将农业作为工业加以管理。也就是说，农业作为竞争激烈的产业，也应该像工业一样，根据有效需求灵活调整生产，在需求增加时扩大生产，在消费低迷时减少生产。只要采取措施控制农产品的生产和供应，协调社会供求关系，农产品就会涨价，农场主收入也会相应增加，最终使农场主取得与非农业部门投资者相当的利润率。在很大程度上，1933年的《农业调整法》及其修正案都是在这一思想指导下制定的。农业调整计划的“核心是平衡”，通过“提高农民收入”增强农民的购买力，实现国民经济的健康发展。1933年7月，罗斯福在论及《农业调整法》时提到，解决美国农业危机，出路是“不要生产这么多”，要将生产“降低到一个合理的水平”，从而使农产品“获得合理的价格”。控制粮食生产必然要以维护美国的粮食安全为前提，即农产品供应在数量上要“持续稳定地满足本国居民的合理需要”，在价格上要“对生产者和消费者都合理”。为达到合理生产的目的，农业调整局将制定全国统一生产规划，协调指导全国600万农场主按计划进行生产。

　　具体而言，罗斯福政府对农业生产的控制主要集中于大宗农产品，其目标是使这些农产品的购买力能够恢复到1909-1914年的水平，使农民能够维持较为体面的生活。1909-1914年间农产品的价格指数及其购买力，也就成为此后二三十年间衡量农民经济状况的重要参照。恢复那一时期农场主的购买力，成为农场主的重要诉求和美国政府干预农业的目标。在1933-1935年间，联邦政府引导农民减少生产的农产品包括小麦、棉花等15种大宗农产品。这些农产品具有如下特性：其价格变动会对“其他农产品的价格产生重要影响”；其产量超过了国内消费和世界市场所能出售的数量；这些产品往往“需要加工才能消费”，可以在加工环节对其生产和分配加以调节。

　　其二，农业津贴成为鼓励农民积极参与农业调整的重要手段。从《农业调整法》来看，农业津贴在当时主要有两种表现形式。第一种形式是对参与基本农产品减产计划的农民直接予以现金补偿；第二种形式是为参与减产计划的农民提供贴息贷款，实行农产品保护价收购政策。在经济困难时期，农业津贴成为农民收入的重要来源。农业调整政策也因而受到农民的广泛欢迎，这从参与生产调整的农民数量可以直观地体现出来。就全国范围而言，“25%以上的玉米种植者，69%以上的生猪饲养者，以及40%以上的小麦种植者”签署了减产合同。全国75%的棉农参与了棉花播种面积减少1/3的计划。在堪萨斯州和北达科他州这两个全国最大的小麦种植州，“90%以上的”种植者参与了减产计划。参与农业调整计划也给农民带来了实惠。一方面，农民可以通过退耕直接获得现金补偿。棉农每退耕一英亩棉田，可以获得“7至22美元不等”的补贴。补贴标准依据退耕棉地在1928-1932年间每英亩平均产量的不同而有差异，“达到100磅的予以7美元津贴，达到275磅的予以20美元津贴”。在1933年，全国棉花播种面积减少了“1000多万英亩”，棉农由此获得的津贴约为“2亿美元”。据统计，在1934年和1935年，联邦政府为农业调整计划支付的费用超过10亿美元。而另一方面，农产品价格的上涨带来了农民收入的明显增加。随着《农业调整法》的实施，基本农产品的价格出现了较为明显的上升。在1932-1935年间，每蒲式耳玉米从0.32美元上涨到0.66美元，每蒲式耳小麦从0.39美元上涨到0.83美元，每磅棉花的价格从7美分上涨到11美分，每100磅猪肉的价格从3.44美元上涨到8.36美元。因此，主要农产品的产量虽然出现了下降，但农民的收入却在增长。在1933年，棉农和麦农的收入较1932年均增加了近1倍。烟草种植农户的收入增加更为明显，从1933年的4300万美元增加到1934年的1.2亿美元。农业总收入从1932年的55.62亿美元增加到1935年的86.88亿美元。在1932-1936年间，农场总收入增加了50%，农产品与工业制成品的价格指数之比从55%增长到了90%。被取消赎回权的抵押农场大量减少，许多家庭农场得以保全。《农业调整法》改善了农民的收入状况，提高了农民的购买力，遏制了家庭农场大规模破产的趋势。

　　其三，农业调整政策具有临时性和紧急救济的性质。《农业调整法》是在罗斯福“百日新政”时期通过的关键农业立法。罗斯福充分利用宪法赋予总统应对国家紧急状态的广泛权力，大力加强国家对社会经济生活的调节和干预，在短短三个多月中颁布了包括《农业调整法》在内的诸多立法。《农业调整法》作为应急立法，规定该法在“农业紧急状况消除时将失效”。在当时，罗斯福的很多措施实际上都具有试验的性质。他虽然一再呼吁美国通过“大胆的、坚持不懈的试验”来摆脱危急，但也强调政府对经济的干预“不宜轻易运用”，只能在私人的努力“已经彻底失败”之后才能作为“最后的手段”加以使用。1933年，罗斯福在将《农业调整法》议案提交国会时就坦率地提到，“前所未有的严峻形势需要我们尝试新的方法来拯救农业”。他后来还提到，通过津贴减产的方法是“不成熟的”，“在一定意义上是试验性的”。农业部长亨利·A. 华莱士（Henry A. Wallace）在1934年也指出：“目前调整生产面积以适应市场需求的计划，是被认可的处理紧急情况的暂时方法。不能把它当作平衡农业生产与市场需求的常规手段。”在千百万城市贫民忍饥挨饿之际，减少粮食生产在很多人看来荒唐至极。1933年春，亨利·A. 华莱士提到，“长得好好的庄稼，偏要毁掉，这有违人类的良心”，希望这样的荒唐行为今后再也不会发生了。可是，四个月之后，“他却不得不下令把600万头小猪宰掉”。在当时，农业津贴等调整行为只是被视为特殊时期的应急手段。

　　随着农业形势的逐步好转，非常规的国家干预措施也受到了越来越多的质疑。在1935年夏天，针对《农业调整法》的诉讼不断，大约每天新增5起，到1935年年底，与该法相关的诉讼有1700多起还有待审理。提出诉讼的主要是食品加工商和服装加工商。他们认为，加工税滥用了宪法第一条第八款授予国会的“征税权”，征收加工税不是为了“促进公共福利”，而是变相的剥夺，有利于一部分人而损害了另一部分人的切身利益；农业生产属于州和地方事务，而不属于州际贸易，因此它不在国会管辖的范围之内。1936年1月6日，美国联邦最高法院在美国诉巴特勒（United States v. Butler）一案中，以6票对3票判决《农业调整法》无效。在当时，联邦法院为保守派所把持，通过一系列判决宣布多项“新政”立法违宪。

三、土壤保护从农业调整的临时措施变成固定手段

　　1936-1937年可以视为罗斯福“新政”时期美国农业调整的第二阶段。在1936年1月《农业调整法》被宣判违宪之后，美国政府紧急制定并在1936年2月29日通过了《土壤保护和国内生产配额法》（Soil Conservation and Domestic Allotment Act）。该法以水土保持为基础进行农业调整，将美国农业调整推进到了一个新阶段。

　　《土壤保护和国内生产配额法》授权州政府和联邦政府采取联合行动开展水土保持，以“保持和提高土壤肥力”，“促进对土地资源的合理使用和保护”，“减少对土地的榨取和滥用”，“防止河流港口淤塞”，“使农村地区相对于非农村地区的购买力恢复到1909-1914年的水平”。该法将土壤保护视为“国家需要”和“公众福利”，授权农业部为促进水土保持而采取行动，主要是为开展水土保持的机构和个人提供津贴。该法通过津贴引导农民采用轮作、等高耕作、退耕还林还草等保土性耕作方式，增加保持或增强地力的农作物，减少消耗地力的农作物。“保持或增强地力”的作物包括大豆、燕麦、大麦、苜蓿及牧草等，其相当一部分会在农场消耗而不会流通到市场。而“消耗地力”的作物则包括棉花、小麦、玉米和烟草等，也就是农业危机期间政府要限制生产的基本农产品。《土壤保护和国内生产配额法》将水土保持作为应对农业危机、促进公共福利的重要方式。在很大程度上，该法延续了1933年《农业调整法》的基本精神，是其替代和变通。

　　从《土壤保护和国内生产配额法》来看，土壤保护成为罗斯福“新政”时期农业调整政策第二阶段最显著的特点。在20世纪30年代中期前后，水土保持受到举国上下的一致关注。在那一时期，美国有62%的农地遭受侵蚀，其中1/3的土地属于中度、重度甚至极度侵蚀，剩余2/3的农田则丧失了1/4至3/4的表土。土壤侵蚀造成了严重的经济损失，甚至被视为“国家威胁”。在1934年和1935年，来自大平原的滚滚沙尘暴不断袭击美国东部地区，迫使联邦政府采取紧急行动应对危机。1935年4月，美国通过了《水土保持法》，将水土保持确定为国家政策，并依法成立了水土保持局。在《农业调整法》于1936年初被宣判违宪后，联邦政府考虑对农业进行救济的可能方法，“最后决定的方法”就是“水土保持”。选择通过水土保持对农业加以干预，其法律依据是联邦宪法第一条第八款关于“公共福利”的有关规定。水土保持被视为国家“公共福利”，而联邦政府有权为促进这一福利提供资助。《土壤保护和国内生产配额法》实际上融合了1933年《农业调整法》和1935年《水土保持法》的有关精神，将促进土壤保护、明智利用农业资源以及使农业收入维持在合理水平等目标结合在一起。水土保持成为控制农业生产、提高农民收入的重要手段。如果说控制生产、保护土壤是1933年《农业调整法》和1936年《土壤保护和国内生产配额法》所内含的两种调节手段，但这两个手段的重要性和主次关系在两部法律中却出现了明显的改变。1933年立法以生产控制为中心，土壤保护只是生产控制的附带结果。而1936年立法则将水土保持作为农业调整的首要手段，它在客观上可以达到控制农业生产的效果。实际上，土壤保护和生产控制两种手段相辅相成，“紧密相关”，都服务于提高农民收入的“同一目标”。在保持水土的名义下，美国农业部通过津贴引导农民调整农产品结构，从而巧妙地达到限制基本农产品生产的目的。在1936年和1937年间，联邦政府“每年拨款5亿美元”开展水土保持工作，有“约400万农民参与了水土保持计划”，并因此获得现金补助。

　　水土保持作为克服美国农业危机的重要手段，显示出明显优势。在应对农业危机方面，限制生产在很大程度上是经济萧条时期的一种紧急措施，它犹如一剂猛药，药力强，见效快，但副作用也大，很容易受到攻击。水土保持却是一种温和的治本之策，可以作为常规措施长期使用。水土保持可以一举多得，既可以保护珍贵的土壤资源，维持土壤肥力；也可以灵活调节生产，在农产品过剩时削减耕地数量，在国家需要时又可以将休耕土地迅速投入生产。水土保持避免了环境破坏和农民贫困的恶性循环，既减少了资源浪费，又有利于农民增收，同时还保护了美国生态环境，促进了公共福利。

　　与《农业调整法》不同，《土壤保护和国内生产配额法》受到社会的广泛支持。如果说《农业调整法》的支持者和受益者主要是有地农民，《土壤保护和国内生产配额法》的直接受益对象仍是有地农民，但包括城市居民在内的广大民众均能从水土保持中受益。水土保持不仅成为克服农业危机的希望，也成为营造秀美山川的手段。因此，《土壤保护和国内生产配额法》对非农业人口具有强大的吸引力，城市人口对水土保持的关注甚至超过了对提高农产品价格和农民收入的关注。

　　但这一阶段的农业调整政策又具有一些明显的不足。其一，《土壤保护和国内生产配额法》依然是一部临时性立法。该法虽然赋予农业部长一些职权，但这些授权的有效期截止1937年12月31日。在1938年前的过渡期间，各州政府应制定水土保持相关立法并在地方成立水土保持区。也就是说，依照该法，水土保持虽然由各级政府与农民合作开展，但应该由地方主导。其二，水土保持不足以克服农业危机。在1937-1938年，主要商品作物的种植面积虽然在缩减，但由于农业机械化和资本投入的增加，农作物的单位产量却在提高。棉花、小麦等主要农产品的总产量实际上在增加，农产品价格仍在下跌。农业危机的再度尖锐化迫使政府采取更广泛、更全面和更严格的调控措施。

　　1938年2月16日，美国国会又通过了一部新的《农业调整法》（Agricultural Adjustment Act of 1938），即《1938年农业调整法》。该法的通过也意味着罗斯福“新政”时期的农业调整政策进入到第三阶段。该法旨在“保护国家资源，防止滥用土地，保存、维护和修复农场与牧场土地资源”，鼓励通过种植增加或保持地力的作物实现上述目的；为农产品的国内外销售提供帮助；通过农产品储备、信贷、生产配额、销售限额等手段，维护农产品的产销平衡，“保障农民获得合理的农产品价格和收入，保障消费者以合理的价格获得充足稳定的食物供应”。从其立法宗旨与具体调控措施来看，该法与1933年《农业调整法》和1936年《土壤保护和国内生产配额法》并不存在冲突，而是要在二者之间找到“中间路线”，取长补短，出台更为全面系统严格的农业管控措施。这部法律可以体现罗斯福“新政”时期美国农业调整政策第三阶段的一些特点。

　　其一，水土保持成为美国农业调整的固定机制。1938年《农业调整法》的全称是《关于保护土壤资源、保障农产品充足稳定供应法》。罗斯福在将该法案提交国会时指出：尽管土壤保护并不足以应对生产过剩，阻止农产品价格的下滑，但“土壤保护有重大内在价值，必须继续保持它的这种重大价值”，衷心希望国会通过立法，“确保土壤保护计划继续生效和持久不变”。1938年《农业调整法》重申了水土保持的重要性，授权政府利用水土保持津贴引导农民开展保护性耕作，多种增强地力的农作物，而少种损耗地力的作物。为弥补水土保持在抑制农产品过剩方面的不足，法律还授权政府限定可能过剩的基本农作物的种植面积。同时，它还利用信贷、贮备、农业保险等多种手段，对美国农业生产过剩进行干预。

　　其二，鼓励基层在水土保持方面发挥主导作用。1933年的《农业调整法》和1936的《土壤保护与国内配额法》，对有效缓解农业危机发挥了重要作用。这两部在危急关头通过的法律确立了农业调整自上而下的管理体制。在当时，与这两个法律相关的农业调整的所有重要决策都是由以农业部为首的联邦政府做出的，“合同的核准、支票的签发等大部分工作也都在首都华盛顿特区完成”。农业调整的一些决策者和管理人员并没有在农村生活的经历，但却又自以为是。这样一种自上而下的管理体制，虽然在危急关头能够有效发挥作用，但并不适合联邦制的美国，容易为时人所诟病，并被扣上了“集权”、“独裁专制”的帽子。“农民参与”、“民主参与”、“公民参与”的倡议不时出现在华莱士、威尔逊、托尼等多位农业部高层官员有关农业调整政策的讲话中。权力下放、公民参与成为1938年后农业调整政策的亮点。

　　权力下放、公民参与在农产品销售限额及水土保持区设置两方面表现得尤为明显。为了维持农产品价格和农民收入，1938年的《农业调整法》规定，小麦、玉米、稻谷、棉花、烟草等五种基本农产品，如果超过全国计划产量的一定额度，就可以实行销售定额。各种农产品的销售定额，由农业部长授权全国生产该种农产品的农民按户举行公投决定。公投由地方农地资源保护委员会组织，采用无记名投票的方式。农民只要经过总数的2/3同意，即可达成销售额度协议；在定额之外销售商品，一律征收罚金，罚金标准因农产品而异，小麦、玉米为每蒲式耳0.15美元。各种基本农产品销售定额协议的达成，虽然离不开政府的引导，但由农民经民主协商决定，体现了大多数农民的意志。因此，该协议的执行，也容易得到农民的自觉支持和积极配合。销售定额的执行管理，则主要依靠通过选举产生的地方委员会。水土保持区是基层民众自行组织和管理的地方水土保持机构，农民可以通过水土保持区与各级政府和相关机构就水土保持开展合作。水土保持区在当时达到5000多个，遍布全国，共同构成了美国分权的、地方主导的水土保持体系。在该体系中，联邦政府退居幕后，通过资金支持、技术援助和政策制定施加影响；而民众则活跃在前台，成为水土保持的主体。这种体系适合美国国情，使水土保持从权宜之计变成一种长效机制。

四、农业调整政策的成效及其深远影响

　　罗斯福“新政”时期美国的农业调整政策，在美国环境保护史上具有重要意义。它推动了资源保护从公共土地向私人土地的扩展；逆转了耕地和牧场退化的趋势，保护了农地资源；还在一定程度上改变了人们的自然观念。

　　（一）资源保护从公共土地向私人土地扩展。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整政策，将土壤资源纳入到资源保护运动的范围之内，将国家干预从联邦公地延伸到私人土地。这较进步主义时期的资源保护运动是一个巨大进步。在19世纪末20世纪初，美国兴起了资源保护运动。作为进步主义运动的一部分，资源保护运动主张强化政府权力，将政府干预扩大到环境领域，对滥用破坏自然资源的行为予以规范，通过明智利用和理性管理，确保自然资源的永续利用。但在那一时期，联邦政府虽然介入资源保护，但资源保护政策却只是面向公地，重点是森林保护和水利开发，对矿业和渔业资源也有涉及。尽管进步主义时期的资源保护政策涉及多种自然资源，但却没有将土壤资源包括在内，而且还无一例外地只面向公共土地。由于这些公共土地主要集中在美国西部地区，资源保护运动因此主要在西部展开。

　　在罗斯福“新政”之前，土壤资源未被列入资源保护的范畴，联邦政府尚未对私人土地的利用加以干预。之所以如此，与美国社会对土壤侵蚀总体缺乏认识直接相关。在19世纪末期，美国农业部启动了全国土壤调查。在此过程中，农业部大都将地力耗竭视为农地利用存在的问题，将施用化肥作为解决地力耗竭的手段。尽管本内特（Hugh Bennett）等少数专家在20世纪初已经指出了美国存在严重的土壤侵蚀问题，但他们的声音比较微弱，而且受到有意无意地忽视。时任农业部土壤局局长惠特尼（Milton Whitney）根本就不把土壤侵蚀视为问题，他在1909年甚至提到，“土壤是国家拥有的一种坚不可摧的永恒资产。它是一种不会被耗竭的资源”。农业部大多数土壤专家的认识尚且如此，遑论普通民众对土壤侵蚀问题的认知。在社会对土壤侵蚀问题还缺乏认识和调查研究的情况下，水土保持自然不可能得到应有的重视。

　　在罗斯福“新政”之前，联邦政府对私人土地利用未加以干预，与美国的土地所有权观念及联邦制的国家结构形式也有关系。传统的观念认为，财产权不容侵犯，个人如何利用土地与他人无关。财产权作为个人最重要的权利之一，直接受美国宪法保护。美国宪法第5条修正案和第14条修正案对联邦政府干预私人土地利用进行了明确限制，两条修正案都规定，无论何人，“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产；不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用”。

　　作为联邦制国家，私人土地利用传统上属于州和地方事务，联邦政府无权干预。上述关于财产权的传统观念和对联邦政府管制土地利用的限制，在美国不断扩张领土、西部急待移民拓殖的19世纪是适用的。但随着西部的拓殖，定居点日渐密集，全国各地之间的经济联系也日益密切。在这种情况下，个人滥用土地的行为，可能会祸及他人，带来巨大的社会灾难，甚至会危及子孙后代的生存。在20世纪30年代，流动的沙丘、肆虐的沙尘暴、泛滥的洪水、流离失所的生态难民以及巨额的公共援助，实际上都是土地利用外部性的具体体现。而解决这些问题又超出了个人、地方和州的能力范畴。在当时，关于财产权的传统观念日渐凸显其不足，而私人土地既是个人财产也是社会资源的新观念已经开始出现，联邦对个人滥用土地的干预愈发显得必要。

　　从20世纪20年代中后期开始，美国农业部为推动水土保持开展了大量宣传教育工作。在此之前，农业部虽然进行了大范围调查，但调查报告并没有得到广泛传播。在不能对私人土地利用直接加以干预的情况下，联邦政府在20世纪中后期通过示范基地来展示水土保持的效果。在水土保持的宣传教育方面，本内特发挥了旗手作用。在20世纪30年代前后，他采用农民听得懂的语言，以农民喜闻乐见的形式宣传水土侵蚀的危害和水土保持的重要性。另外，在这一时期，联邦政府制作了《破坏大平原的犁》、《大河》等宣传纪录片，同时还派遣宣传写作团，对农村地区的灾害及其苦难进行报道。由于这些努力，水土保持在20世纪30年代受到美国社会的空前关注。而20世纪30年代空前严重的农业灾害，为联邦政府介入私人土地利用创造了条件。水土保持作为应对农业灾害的重要措施，开始在全国推行。资源保护也由此从公共土地扩展到私人土地上，从西部扩展到全国。

　　（二）保护耕地资源，遏制超载过牧，促进了土地的合理利用。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整项目，遏制了美国土地开垦的浪潮。在罗斯福“新政”之前近20年间，美国农民常常将规模经营、降低成本作为应对农产品价格下跌的手段，但罗斯福“新政”时期的农业调整项目反其道而行之，通过水土保持、生产定额等多种方式控制生产，以促进农产品供需平衡，达到减产增收的目的。农业调整项目使美国耕地面积从20世纪30年代一直保持稳定，甚至出现了稳中有降的趋势。在罗斯福“新政”时期，美国西部尚有8000万英亩未开发的土地。为了使这些土地得到永续利用，联邦政府于1934年通过了《泰勒放牧法》，终止向私人授地的历史进程，将西部未分配的大片公地作为联邦牧区永久保护起来。同时，联邦政府还通过设立国有林地、国家自然保护区等形式，将生态脆弱地区的土地保护起来。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整项目不仅扭转了美国农地扩展的趋势，而且它还加快了非宜农土地的退耕。大量非宜农耕地退出耕种，转化为草场、森林和湿地。同样重要的是，农业调整项目以津贴的形式鼓励农民对土地实行保护性耕作：梯田、带状轮作、少耕免耕、用植被覆盖休耕地块、秸秆还田等方法被广泛采用。保护性耕作带来了经济效益和生态效益的双赢，不仅带来了农民收入的提高，而且保护了耕地资源，土地因此得到更为高效合理地利用。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整项目，遏制了美国草地大面积的严重退化。据美国农业部林业局1936年统计，美国草地面积为7.28亿英亩，几乎占美国大陆土地总面积的40%；约一半的牧场面积，即3.76亿英亩，属于私人所有。在当时，由于开垦草原、超载过牧等原因，全国3/4的牧区出现退化，其承载力较1870年下降了55%，仅为1080万个家畜单位，但实际载畜量却达到1730万个家畜单位。超载过牧导致草地严重退化。野黑麦、禾草、燕麦等适口性好、营养价值高的牧草减少，被适口性差的艾草、丝兰等取代；多年生的牧草被营养性差的一年生草本植物取代，没有饲用价值乃至有毒的外来植物增多。就美国全国牧场而言，实质性损耗(26%-50%)为34%；严重(51%-75%)损耗为37%；极度(76%-100%)损耗16%，而中度(0-25%)损耗则占13%。

　　农业调整项目对草地的保护，主要体现在三个方面。其一是减劣畜保良畜。为帮助农牧民度过难关，政府在1934年紧急启动了牲口购买项目，对老弱病残的牲口进行收购屠宰，仅在1934年收购屠宰的劣畜就达到1600万头。对牲口的收购价格依据牲口的具体情况而确定，均价每头约为4-5美元，一岁的小牛可卖10-15美元，二到三岁的肉牛可以卖到12-20美元。在俄克拉何马州锡马龙县，联邦政府于1934年收购肉牛12499头，约占存栏量的近1/3。该县肉牛的存栏量，从1935年的25518头减少到1940年的14876头，每100磅牛肉的价格从1933年的4.14美元涨到1939年的7.76美元。在收购屠宰劣畜的同时，联邦政府还按一定标准提供饲料贷款，马每匹为2美元到4美元，牛每头为1.5美元到3美元，饲料地每英亩可贷款1美元。到1935年，大平原南部多州都从联邦政府获得了饲料贷款，其中堪萨州获得154186美元，得克萨斯州获得145980美元，科罗拉多州获得141880美元。减劣畜保良畜减轻了草场压力，有利于草场植被的恢复。其二是增加牧场面积。农业调整项目增加了饲养牲口的草地面积。草场面积的扩大无疑也有利于草地恢复。其三是成立牧业合作社。在美国西部，尤其是大平原北部地区，很多牧民还组织牧业合作社，对所属牧场进行集中统一管理，共同制定牧场改良与使用规划，联合租用公共牧场。在1936年，蒙大拿州的27个牧业合作社经营的牧场面积达到654万英亩。牧场面积的扩大，使划分四季牧场、轮牧、季节性休牧成为可能，从而有利于草场的合理利用。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整计划确立了水土保持的长效机制。水土保持长效机制的建立，主要体现在水土保持政策的一以贯之，以及水土保持体系的建立。1935年，美国成立了水土保持局这一固定政府机构。随着1938年《农业调整法》的通过，数千个水土保持示范区在美国全国范围内建立。二战结束后十年间，国会增加了对农田土壤保护的拨款，水土保持局的职能进一步扩大，水土保持区的数量以及参与水土保持的农民数量都呈上升趋势。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整项目极大地推动了水土流失的成功治理。水土流失的成功治理至少可以从两个方面体现出现：一方面，大平原的土地沙化在20世纪40年代初得到了有效控制。沙化土地面积不断缩小。土地沙化治理的成功，与1940年代初降水的增多有直接关系。但不可否认的是，罗斯福“新政”时期的农业调整项目在遏制沙化土地扩张、促进生态恢复方面同样发挥了巨大作用。另外，在20世纪30年代之后，美国大平原又周期性地出现过严重干旱，在20世纪50年代、70年代、80年代末乃至近年来都出现了大范围的持续旱灾。关于沙尘暴的报道不时见诸报端，但是再也没有出现过20世纪30年代那样骇人听闻的生态灾难。如今，人们对土壤问题的关注已经从水土流失转向了土壤的化学污染。关注重点的转移也可以从一个侧面说明水土流失在相当程度上得到了有效控制。

　　（三）促进了人与自然关系的调整。罗斯福“新政”时期的农业调整项目将水土保持置于突出位置，在很大程度上是由于美国严重的土壤侵蚀问题。就全国范围而言，大平原是其农业危机最为严重的地区。大平原的生态与经济重建，因此成为那一时期美国农业危机治理的重中之重，在多方面能体现罗斯福“新政”时期人与自然关系的新变化。

　　其一，土地滥用的思想文化根源受到批判。在1936年，由罗斯福总统任命的大平原委员会向总统提交了《大平原的未来》这一长期发展规划报告。该报告将尘暴重灾区的形成视为人为灾难，并从深层次的文化根源探讨了导致土地滥用的一些传统观念，共计11种，其中包括：征服自然、自然资源永不枯竭、惯常的耕作方式是最好的、有利于个人的必然就有利于社会、个人有权任意支配自己的财产、依赖个人进行自主调节。在上述被批判的传统观念中，首当其冲的前三种都直接关乎人们的自然观念。征服自然的观念背后是人类的自大狂妄无知；自然资源永不枯竭的观念助长了人们对资源的滥用和破坏；而惯常的耕作方式是最好的这一观念，则使19世纪后半叶以后的美国西部农业拓殖不断遭遇失败，移民在干旱西部照搬湿润东部地区的传统耕作方法，导致了严重的生态破坏和社会灾难。在大平原委员会看来，如果不进行思想上的拨乱反正，而仅依靠工程技术和生物修复手段，灾区恢复与重建就永远不能取得成功。大平原委员会倡导尊重自然、保护自然、顺应自然的新观念，而这种新观念则由利奥波德进行了完美的表述：“文明不是对一片稳定而恒久的土地的奴役，而是人类、动物、植物和土壤之间一种相互依存的合作状态，它在任何时刻都可能因为其中任何一方的失败而遭破坏。土地滥用已经使一些国家不复存在，这种事仍然有可能再次发生......因此，至少对我们自己来说，我们如何对待自然变得至关重要。人类应该使文明延续，而不是自我毁灭。”报告对利奥波德的引用体现了大平原委员会推崇利奥波德所倡导的新的自然保护伦理观。

　　其二，生态学开始进入公共政策领域，并在一定程度上被采纳。在罗斯福“新政”时期，生态学不仅被用来解释尘暴重灾区的形成，也在一定程度上被用于指导生态修复的具体实践。在克莱门茨（Frederick Clements）等生态学家看来，大平原的生态与经济困境就源于人类对自然的过分干扰，而克服农业困境的良方就在于通过减少人类的过分干扰，让自然和社会都恢复到均衡状态。在联邦政府部门制作的《破坏大平原的犁》这一宣传片和出台的《大平原的未来》这一规划文件中，都不难看到生态学的影子。《破坏大平原的犁》制作于1936年，从片名即可看出政府的立场：对草地的大肆开垦，用农业生态系统取代草地生态系统，是尘暴重灾区形成的主要原因。《大平原的未来》也同样可以体现政府的上述立场以及国家干预的改革主张。在政府制作的上述两份材料中，克莱门茨的“顶级群落理论”被用来分析大平原的困境，利奥波德的“土地伦理观念”被用于批判征服自然的错误观念。在当时，生态学家克莱门茨和西尔斯（Paul B. Sears）还应邀出席政府会议，成为大平原生态修复的“权威顾问”。生态学强调尊重自然，承认自然极限，减少人类干扰。实际上，限制生产、退耕还林、水土保持耕作技术等治理大平原土地沙化的诸多举措，都不同程度地体现了生态学的理念。由于政府的重视，生态学在20世纪30年代得到了广泛的传播。

　　其三，资源保护的观念开始深入人心。在罗斯福“新政”时期，农业调整项目为参与生产控制、水土保持的农民提供了现金收入和低息补贴，帮助农民度过了难关。农业调整项目在减产增收方面的成效，让农民在经济上尝到了甜头。不仅如此，农业调整项目还使农民成为资源保护的重要参与者。农民参加资源保护，不仅让农民深感自豪，而且也使他们得到了城市居民的认可。农业调整项目使城乡居民的权益都能得到维护，城乡关系的改善又使稳步扩大生态津贴成为可能。从这个意义上说，罗斯福“新政”时期的农业调整项目或许可视为美国干旱地区乃至全国可持续农业的重要试验和初步形成。在农业调整项目的实施过程中，由城市失业青年构成的民间资源保护队大量参与了农田基本建设。联邦政府还将部分非宜农土地辟为民众的娱乐休闲场所，而民间资源保护队则大量参与了公园、保护区的基础设施建设，为民众使用这些资源提供了极大便利。自然的经济价值和美学价值都得到了普遍认可，资源保护也开始得到民众的广泛支持。可以这样说，罗斯福“新政”时期的农业调整项目增强了人们的生态意识，为人与自然和谐相处奠定了思想基础，带来了人与自然关系的新变化。

结论

　　罗斯福“新政”时期的农业调整项目是20世纪美国农业政策的一个重要转折点。20世纪20年代以来，尽管历届美国政府都将减少农产品过剩、提高农产品价格、提高农民收入作为其农业政策的首要目标，但为实现这一目的所采取的农业调控手段不同。在罗斯福“新政”前后，美国农业调整明显经历了从依靠市场调节转向国家干预、政府干预从流通转向生产、调控措施从单一走向综合的转变。调节手段的不同也导致农业干预的成效迥然有异。

　　罗斯福“新政”时期美国农业调整政策经历了从试验到确立，从临时到固定的转变。这种转变与美国“新政”在20世纪30年代中期从“复兴”向“改革”阶段过渡保持一致。在罗斯福“新政”初期，尽管改革势在必行，但保守势力依然强大，因此国家干预经济的许多措施具有试验性质，1933年的《农业调整法》、1936年的《土壤保护与国内配额法》也都只是临时的紧急立法。而在20世纪30年代中期之后，联邦政府应当积极行动“以阻止未来衰退的信念”，已经得到了“普遍的认可”。在这种新的社会形势下，1938年的《农业调整法》将此前农业调整的一些临时应急措施转化为固定常规手段。农业调整项目的发展反映出国家干预的加强。国家干预的扩大体现了国家垄断资本主义的发展，政府通过局部改变生产关系，抑制并消除垄断资本扩张过程中的不良影响，为社会再生产的顺利进行创造了条件。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整政策在美国开创了生态补贴的先例。政府为愿意参与退耕减产、实施保护性耕作的农业生产者提供津贴。农业补贴是国民收入的再分配，在很大程度上是美国福利国家道路的体现。农业津贴实际上是工业反哺农业的一种方式。这种反哺在一定程度上可以维护处于边缘地位的农民的权益，也为城市居民提供了稳定充足廉价的食品。从罗斯福“新政”以后，美国政府一直通过农业津贴引导农民调节生产，顺应生态学时代人们对环境质量的追求，引导农民参与土壤保护进而参与农田环境保护。

　　罗斯福“新政”时期的农业调整项目在美国环保运动史上也发挥了承前启后的重要作用。在进步主义时期，资源保护运动在美国兴起，其支持者主要是社会精英。而罗斯福“新政”时期的土地调整项目，则将资源保护由公地拓展到私人土地，城乡广大居民因为受惠于土地调整项目，成为资源保护新的社会基础。自然的经济价值和美学价值同时受到了广泛重视，与自然和谐共生的发展理念也得到了越来越多的认同。1933年以后的农业调整项目，作为罗斯福“环境新政”的重要组成部分，大大拓宽了环境保护的社会基础，为环保运动由早期的精英运动在战后发展成为真正的大众社会运动创造了条件，在进步主义时期的资源保护运动与战后环境保护运动之间架起了一座桥梁。

　　（注释略）

（作者：高国荣，历史学博士，中国社会科学院大学历史学院教授；中国社会科学院世界历史研究所研究员。）