刘磊：美国对1974年印度核试验的反应与核供应国集团的创建

内容提要：20世纪70年代初，在美苏冷战的大背景下，尼克松政府更多聚焦于美苏缓和以及对美、苏、中三边关系的调整，并未把核不扩散置于对外政策的优先地位，没能对拒绝加入《核不扩散条约》的印度的核动态保持足够重视，对日益活跃的印度核活动做出了草率的判断，并缺少有效的应对预案。1974年5月印度进行核试爆以后，尼克松与福特两任政府出于防止印度进一步倾向苏联、并维持南亚地缘战略平衡的考虑，选择对印度采取“低调”反应，未给予其较为严厉的制裁。与此同时，美国与世界主要核工业国协作在全球范围内建立多边核不扩散机制，于1975年11月共同创建了核供应国集团，从供应源头加强核管制。这样一方面能把印度这类敏感国家置于更完善的国际核不扩散机制约束下，以维护国际核不扩散目标；另一方面也避免迫使印度更依赖苏联，从而维持1971年印巴战争后南亚地区新的均势稳定局面。

关键词：冷战　美印关系　核试验　核不扩散　核供应国集团

　　1969年年初，尼克松执政后，逐步缓和美苏关系，限制核军备竞赛，促成《核不扩散条约》的生效。处于美苏冷战中间地带、正在发展核能的印度，也成为美国关注的对象之一。关于美印核关系，国内外很多研究都强调了美印对待《核不扩散条约》的分歧，但美国没有努力把印度作为关键一方强行拉入《核不扩散条约》。还有的研究探讨了美国曾经为防止印度核试验所做的努力，提及美国对印度核试验情报工作不足的地方。另有学者发掘了印度核试验对美国引领创建核供应国集团的重要影响。然而，既有研究对于南亚地缘政治与地区核不扩散这两大因素在美国政府应对印度核试验反应中的作用关注不足。

　　随着美英相关档案不断开放，可以发现尼克松政府对印政策中地缘政治考虑优先于核不扩散。当1974年印度进行核试验后，美国面对既成事实，出于南亚地缘平衡的考虑，无意针对印度进行惩罚，而是选择推动创建核供应国集团这一全球多边核不扩散机制。本文将依据美英档案，通过分析尼克松和福特两任政府关于印度核试验的对策，揭示印度在当时美国冷战战略中的地位及其对美国核不扩散政策的具体影响。

一、尼克松政府对印度核动态的评估与误判

　　尼克松总统执政后，在核不扩散领域有成效的举动是推动1968年达成的《核不扩散条约》尽快生效。根据条约生效所需条件，除美英之外，还需要苏联和其他34个签署国批准。尼克松政府的政策着力点是联邦德国与苏联。因为苏联批准是条约生效的关键，而联邦德国加入则是苏联批准的前提。国家安全委员会还制定了对其他国家的综合行动计划：美苏的批准将很快带动多个主要国家加入条约，首先是联邦德国与日本，然后是瑞典、澳大利亚和印尼等国。还有几类国家，一些是美苏的批准本身可以带来积极影响的国家，如奥地利等；一些是不指望其较早加入的国家，如古巴等。这两类国家都不需要去争取。还有一些基本倾向条约的国家，可以对其采取低调的外交行动。

　　印度并非《核不扩散条约》签署国，但它的民用核项目在亚洲起步较早，而且先后得到了英、加、美、法等国的援助。1955年，印度第一个研究型反应堆由英国援建，并于1956年开始运行。同时，第二个研究型反应堆（CIRUS）也在加拿大的援助下建设。同年，美国决定向印度提供21吨重水用于CIRUS反应堆，该反应堆于1960年开始运行。1963年，美国又与印度签订有效期30年的协议，援建塔拉普核电站，并提供所需的核燃料，美国对其享有安全保障与监督权。同时，美、加、印达成三边协议，允许美国提供的重水用于加拿大援建的另一座RAPPI反应堆，但要接受加拿大、印度、国际原子能机构三方安全保障协议，以上反应堆生产的钚只能用于和平目的。塔拉普反应堆于1969年10月正式运转，能生产低纯度的钚。

　　可见，美印在核能开发上长期保持一定的合作与监督关系。美国推动《核不扩散条约》谈判的时候就曾希望印度加入，但遭印度拒绝。印度政府认为，《核不扩散条约》具有歧视无核武器国家的性质。1967年3月27日，印度外交部部长查格拉（M.C. Chagla）在印度议会表示，印度作为不结盟国家，没有任何形式的核保护伞，因此不会接受限制自己和平发展核能力的条约。10月6日，印度国防部长斯瓦兰•辛格（Swaran Singh）在联合国大会宣布，印度不会签署这一条约，但依然支持不扩散核武器，也支持出于和平目的扩散核技术，因为发展中国家可以从中获益。

　　事实上，印度是否加入《核不扩散条约》，并非是推动该条约生效的必要条件，所以，尼克松政府集中精力促使联邦德国于1969年11月28日签署了《核不扩散条约》。美苏随后同时批准该条约，这对其他签约国起到了很大的带动作用。截至1970年3月5日，除美、英、苏外，签字并批准的国家超过40个，《核不扩散条约》正式生效。印度外交部就此重申，不会走向核武化，印度反对《核不扩散条约》的原因是它造成了核武器国家与无核武器国家的不平等。尽管如此，印度核能力的不断发展以及拒绝参加《核不扩散条约》的态度，还是引起了美国对印度核动态的关注。

　　自1964年中国首次核试验引发印度关于核政策的大辩论以后，发展核武器的声音始终在该国存在。虽然印度政府一直公开坚持和平利用核能的原则，但民用与军用核能的界限越来越模糊。一方面，国内政治力量疾呼核技术进步和发展核武器；另一方面，国际社会对印度发展核力量的动向给予关注，且长期以来尼赫鲁在和平核政策上树立了道义旗帜。70年代初，英迪拉•甘地政府极力在这两种态势间维持平衡，既要避免表现出发展核武器的意图，也不能完全放弃未来发展核武器的选择。最终，印度政府选择了一种他们认为折中的方式——“和平核爆炸”，即以科学研究和经济发展而不是以制造核武器为目的爆炸一件核装置。

　　印度从1965年就开始设计核爆炸装置，1966年被印度原子能委员会主席萨拉巴伊（Vikram Sarabhai）一度叫停。1967年年底到1968年年初，印度巴巴原子能研究中心与国防部合作重启了核爆炸装置的设计工作。1970年4月，印度核工业界曾透露出本国政府希望进行一次大型地下核爆炸的信息，这也是1965年以后印度国内首次出现进行地下核爆炸试验的声音。这一消息开始在印度政坛扩散。7月25日，萨拉巴伊在印度议会表达了对研究和平地下核爆炸的兴趣。8月27日，英迪拉在议会也重申，印度政府有兴趣研究和平地下核爆炸并以此促进经济发展的可能性，但否认政府有计划或潜力在可预见的将来进行这种爆炸。虽然印度政府首先要考虑安全防御需要，但不制造核武器的政策没有变。

　　印度政府高层公开谈论和平核爆炸的话题引起了美国的关注。美国通过各种渠道搜集情报，分析印度的意图和行动。美国驻印度使馆认为，印度希望在核领域进行更多探讨，包括地下核爆炸技术以及经济上的得失，为未来获得安全保障，必要时可以迅速开发核武器，但英迪拉还没有动摇不制造核武器的决定。因此，使馆建议美国政府直接向印度说清楚，和平核爆炸与研发核武器没有区别，如果印度使用美国的核援助来开发和平核爆炸技术，将违反美印协议。

　　美国国务院接受了使馆的建议，并于1970年11月16日向印度原子能委员会发送一份外交备忘录，明确指出：以任何方式使用美国提供的技术或原材料组装进行和平核爆炸的装置都等同于发展核武器，这将违反美国根据《核不扩散条约》以及1954年原子能法承担的义务，也有悖于美印民用核能利用协议。11月18日，美国驻印大使基廷（Kenneth Keating）当面向印度原子能委员会副主席维洛迪（M.A. Vellodi） 申明了以上观点。维洛迪承认，印度政府有兴趣将核爆炸技术用于和平目的，但近期受财力和技术的限制，并没有这样做的意图。基廷认为，维洛迪的话暗示某一天印度会在不发展核武器的基础上开发核爆炸装置。11月24日，美国原子能委员会代表拜会了巴巴原子能研究中心主任塞特纳（H.N. Sethna） ，在重申美国态度的同时，希望进一步了解印度的回应与意图。塞特纳对美国的表态表示不安，再次强调印度目前还远不具备纯净的核爆炸技术。

　　根据维洛迪与塞特纳的阐述，结合英迪拉与萨拉巴伊的表态，可以发现印度一方面否认有发展核武器的计划，另一方面又要保留进行和平核爆炸的选项，只不过当前阶段还不具备这种条件，仍需要时间来研究和准备。也就是说，印度未来择机进行和平核爆炸的意图已经明朗，但是实践这种意图的具体时间表尚不清楚。因此，美国对印情报与外交工作的一项重要任务就是跟踪了解印度实施和平核爆炸的时间表。除此之外，美国还联同与印度有核能合作的英、加、日等盟国一起评估印度的核能力与意图。到12月，美国和加拿大经过交流认为，“印度能够制造一个初级装置，但没有证据判断他们已经做出这样的决定。”

　　1971年，南亚危机发生，最终升级为第三次印巴战争。尼克松政府在这次战争中采取了“偏袒”巴基斯坦的政策。1971年12月，尼克松派遣“企业”号航母舰队驶向孟加拉湾对印度扩大战争的可能进行威慑，此举严重伤害了美印关系，并刺激了印度。同年，美中关系的变化对印度也产生了影响。尼克松总统国家安全事务助理基辛格于7月经巴基斯坦秘密访问中国后，尼克松宣布将于1972年访华。这两大事件助推了印度国内要求推进核爆炸准备工作的声音。其实，印度相关部门对核爆炸的秘密研究一直在进行。1971年年底，印度做出开发核爆炸装置的决定，并在1972年春开始制造关键组件。

　　1972年1月14日美国国务院情报与研究局的报告指出，尼克松总统宣布访问中国对印度的安全考虑及其核政策产生了重要影响。在印度看来，“这一访问排除了印度获得美苏联合保护伞应对中国核攻击的期待。”该报告还判断，印度已经具备地下核爆炸的动机和能力，但无法判断其是否已经或者何时会决定这样做。1月21日，美国驻印度使馆提出了两个判断：一是印度在短期内不会进行地下核试验，但长远来看会进行；二是印度政府会根据自己的判断决定核试验的时机，外部力量无法逆转这一趋势。3到4月，美国在与加拿大及英国的持续沟通中，从两国得到的信息都是印度具备了核爆炸的能力与可能，但没有发现其做出核试爆决定的证据。

　　同时，印度官方的表态也影响着美国的判断。1972年5月2日，印度国防部长查万（Y.B. Chavan）在议会上表示，当前国际形势还不能促使印度改变和平利用核能的政策，但也承认印度原子能委员会正在研究基于和平目的进行地下核爆炸的技术。尽管如此，美国依然无法确定印度的研究进展程度及其最终决定。此时，来自日本的信息使情况更加明朗。6月22日，日本驻美使馆告知美方，印度已经做好了在任何时候都能引爆的准备，并决定在拉贾斯坦的塔尔沙漠进行试验，将会使用钚原料进行2万吨当量的爆炸，以实现其政治目标，加强印度的声望。不过，美国国务院并不完全相信日本的判断，反而去找苏联人继续求证。6月27日，美国驻日内瓦代表与苏联代表讨论了印度核意图。苏联人并不认为印度已经做出进行核试验的决定。6月26日，美国驻印度使馆再次报告：“印度政府目前没有计划发展核武器，没有证据表明其已经决定进入和平核试爆阶段。”

　　1972年8月3日，由美国中央情报局牵头，国务院、国防部、原子能委员会和国家安全局等部门联合提交了第31-72号特别国家情报评估（SNIE31-72），提出了以下四个核心观点：第一，印度的核能力达到“几天到一年的时间内”爆炸一件核装置的程度；第二，印度决定进行核爆炸的概率“大约是一半对一半”（roughly even）；第三，美国和西方大国的压力不会对印度产生决定性影响，相反美国单方面对印度施加压力会产生相反的效果；第四，印度核试验不会对其他无核武器国家是否走向核武化产生决定影响。这份情报评估基本奠定了尼克松政府对印度核试验事前评估和事后反应的基调。

　　此时，美国官方的判断已经形成。正如美英外交官在9月21日讨论印度核问题时一致认同的，认为印度有能力在短时间内进行核试验，但是没有确凿证据表明印度已经做出了这样的决定。美国国务院印度事务负责人施奈德（David Schneider）指出，既然大概确定了印度的能力和意图，现在需要讨论美国在此前和此后所能采取的措施。施奈德进一步指出，在美印双边层面继续强调美国政府对核扩散的关切，如果进行核试验将对美印技术合作造成潜在破坏；引导印度科学家讨论发展可靠核力量的高成本和有限收益；维持甚至扩大美印科技合作，带动印度将注意力集中在和平利用科学技术上；还希望英、日、加、法等国也采取类似措施。可见，美国在事前阻止印度核试验方面所能做的确实有限。

　　不过，印度并没有按照美国的期望行事。1972年5月，印度成立了核试验监督委员会，负责选定核爆炸的技术和爆炸地点。英迪拉不断关注印度核爆炸准备工作的进展汇报。9月，英迪拉正式授权在前期研发基础上组装核爆炸装置，并决定未来进行的是地下核试验。然而，美国对此后印度核动态的情报搜集与分析没有相应更新或取得突破性进展。即便1973年局势发生了变化，也没有引起美国相关官员的重视。

　　1973年4月，美国原子能委员会驻印度代表就向美国驻印外交官指出，有一些迹象暗示印度也许可能做出决定测试核装置。而美国驻印外交官则以该代表并没有接触到印度核工业关键人物和设施为由，指出其评估是“主观的、仅凭印象做出的”。另外一个重要迹象是，由于印度一直拒绝加入《核不扩散条约》并做出保留“和平核爆炸”选择的表态，加拿大与印度在《核不扩散条约》下的国际安全保障条款的运用上产生分歧。从当年6月开始，加拿大怀疑印度要求其向位于马德拉斯的原子能项目提供坎度反应堆技术的动机和后果。最终，加拿大决定停止与印度的核能合作。8月2日，英迪拉向议会证实，加拿大不会向印度出口用于缺少安全保证的核反应堆的相关组件及原料。因此，向加拿大订购的用于马德拉斯原子能项目的材料被禁止出口。美国政府在已经注意到加印核合作动态的情况下，并没有调整对印度核决策的基本判断。

　　1973年是印度准备核试验非常关键的一年，核试验相关的技术问题得到了解决，拉贾斯坦邦塔尔沙漠被选定为试验地点。只等印度政府做出最终的决定了。10月4日，中情局提交的第31-73号国家情报分析备忘录对印度的判断与SNIE31-72并无根本区别。因此，尼克松政府并没有采取进一步的预防性行动。

　　印度做出进行核爆的政治决定也经历了一个过程。1973年11月15日，英迪拉在回答议员关于和平核爆炸决定的问题时表示，“当理论、试验、经济、环境和生态影响等问题都能获得满意的答案之后，才能进行和平的地下核试验。”即便如此，1974年1月美国驻印度使馆向国务院的报告中仍称，没有看到印度在过去一年里改变核武器政策的证据；没有看到印度做出决定爆炸核装置或者制造核武器及其投送工具的证据；也没有发现印度在核武器相关领域做出新的努力。印度政府高层在1974年2月进行了一番激烈的争论，却依然没有最终决定。此后，印度经济与政治形势变得紧张起来，多地出现了通货膨胀、工人罢工等事态，给英迪拉政府造成较大压力。英迪拉最终做出了按日程进行“核爆炸”的决定，“因为印度需要这样一次展示”。

二、美国政府对印度核试验的“低调”反应

　　1974年5月18日上午10时，印度外交秘书凯瓦尔•辛格（Kewal Singh）电话告知美国驻印代办，印度在当天上午8时进行了一次地下“和平核爆炸”，试验的目的是保证印度和平利用原子能的技术能力不落后，并表示印度会继续坚持反对军事利用原子能的立场，希望这一事件不会影响正在改善的印美关系。美国使馆当天就向国务院递交了评估报告，分析了印度政府此举的动机。在国内层面，印度经济的萧条和政局不稳定在进行核爆的决策中发挥了重大作用，从心理上振奋民族情绪的意图增强了这种决心。在国际层面，印度近年来感觉自身的重要地位遭到忽视，滑向国际舞台的边缘，其潜在作用也没能有效发挥出来，因此有必要借助展示自己的核能力来获得国际社会的重视。

　　至于如何应对这一事态，美国国务卿基辛格在5月初就印度可能进行的核试验提前设定了“低调”（low key）反应的指导原则。国务院5月18日向美国驻国际原子能机构代表团传达了“低调”反应的指示，并指出印度核试验是核不扩散进程的倒退，他们所宣称的和平核爆炸对南亚地区局势和整个核不扩散事业都将产生重大影响。美国面临的挑战不仅限于阻止印度走向核武化，还要在国际框架下稳定和限制一个新的核国家，同时还要阻止其他国家效仿。鉴于印美关系正在改善，印度向美国寻求恢复经济和粮食援助，美国的初步反应是：推迟国务卿未来几周访问印度的计划；暂缓增加对印度的援助；慎重处理南亚军备政策。

　　除此之外，尼克松政府暂时无法对印度做出更多反应。5月23日，尼克松对来访的巴基斯坦国防与外交事务部部长艾哈迈德（Aziz Ahmed）表示，美国针对印度核试验还做不了太多，只能先评估印度核试验的影响，无法给巴基斯坦承诺什么。同一天，尼克松签发了第202号国家安全研究备忘录（NSSM202），要求评估美国在印度核试验后的核不扩散政策。5月30日，国家安全委员会下属的跨部门工作小组首先完成一份初步的研究报告，指出印度的意图是希望以低成本来获得某种大国地位，限制核武器国家数量依然是美国的主要利益，更多国家获取核装置有悖于全球稳定与美国国家安全。根据该文件的建议，美国政府第一时间采取了介于不表态与谴责之间的、坚持反对核扩散一般立场的声明。6月6日，基辛格在新闻发布会上表示，他不认为印度核爆炸会改变权力平衡，坚持反对核扩散，并不支持印度进行此类核试验。同时，他确认了延期访问印度的安排，不过澄清其原因不是核爆炸，而是因为叙利亚与以色列脱离接触谈判，他会在不远的将来再计划访问印度。

　　1974年6月21日，国家安全委员会根据第202号国家安全研究备忘录的要求，完成了“美国核不扩散政策”的正式研究报告。该报告认为，印度核试验可能使其他无核武器国家重新思考独立发展核武器的决定，但美国依然可以有效地推行限制核武器进一步扩散的政策。因为并不是所有重要的无核武器国家都有能力生产核爆炸装置；用于生产核武器的关键原料及设备依然来源于数量有限且反对核扩散的供应国；很多拥有较高核技术的国家出于国内原因可能不会选择核武化；即便这种核不扩散战略不完美，只要能在延缓核国家数量扩大的同时致力于创造条件限制其进一步扩散，就依然可以维护美国国家安全利益。报告最终认为，美国依然有时间、影响力以及技术与方法来劝阻或延缓其他国家效仿印度进入核武器领域。报告中“用于生产核武器的关键原料及设备依然来源于数量有限且反对核扩散的供应国”这一判断，在尼克松政府接下来的对策讨论中成为一个关键指导。

　　面对印度核试验的既成事实，基辛格尝试把注意力从针对印度本身转向从源头强化普遍的全球防核扩散机制。6月3日，尼克松在基辛格建议下签发第255号国家安全决策备忘录（NSDM255），决定与那些现在以及潜在具备供应核原料、技术和设备的国家协商以下问题：（1）确立一致同意的国际指导原则，基于美国的实践来保证国家间转让或者本土生产的可用于武器的核原料的实体安全。（2）在潜在的敏感浓缩技术和设备生产国间确立共同的原则。（3）在决定提供武器级核原料或铀浓缩及再循环技术和设备时，要考虑到潜在接收国对《核不扩散条约》的遵守程度。（4）鼓励在合适的时候建立浓缩、燃料合成和再循环设施的多国运营。随后，美国国务院便开始就此与加、英、苏、法、日、德等核工业国家展开接触，并启动相关讨论。

　　作为《核不扩散条约》文本存放国的英国，对此反应比较积极。因为英国在核问题方面的传统政策就是：寻求一个既能限制核爆炸技术扩散又能扩大和平利用核能潜在利益的有效国际机制。在印度核试验后，英国果断取消了向印度出售可能包含发展核投送系统关键技术的美洲豹战机和RB199发动机的原有计划。此外，英国还决定未来对印度的任何援助都不涉及支持印度核武器项目的领域。7月7日，英国外交大臣卡拉汉（James Callaghan）访美时对基辛格表示，即便制裁措施不能有效限制有野心的印度，但在核不扩散问题上对印度的态度也要强硬一点。基辛格则认为，事后对印度强硬是没有意义的，也不会取得任何效果。7月12日，美国国务院举行了核不扩散政策分析会议，基辛格在会上提出，一个国家公开宣布进行核军事化与进行和平核爆炸间是有区别的，目前仍存在限制他国将和平核爆炸技术作为迈进核武器领域媒介的可能性。在此背景下，尼克松政府最终做出相对“低调”的反应：在得到印度不将其用于爆炸用途的保证之前，暂时冻结向塔拉普核反应堆输送原料，延后基辛格的访印行程，暂时削减对印度的官方发展援助等。

　　1974年8月2日，基辛格会见来访的凯瓦尔•辛格时表达了两点意见：第一，印度核试验已经发生，美国没有必要再就此事对印度施加额外压力；第二，美国要从全球角度在普遍意义上制定更完善的核不扩散机制，而印度也会被这一机制所覆盖。8月8日，尼克松因“水门事件”辞职，福特继任总统。8月10日，印度驻美大使考尔（Triloki Kaul）拜会基辛格，希望了解福特政府的对印政策。基辛格表示，福特总统非常有兴趣改善美印关系，并将加速推进尼克松总统确立的坚定路线。考尔还带来正式外交备忘录，同意除了循环用途，不会将塔拉普反应堆生产的钚用于任何其他用途。基辛格对此很满意，双方一致对外公布，“印度和美国的关系已经得到改善和加强”。在得到印度的保证后，福特政府在9月恢复了塔拉普核供应。

三、南亚地缘政治因素对美国决策的影响

　　印度核试验毕竟是全球核不扩散史上的一个重大事件，美国对印度核动向虽有所关注，但事前准备并不充足。1972年7月28日，美国国家安全委员会曾根据NSSM156号文件的要求，完成以“印度核发展”为主题的评估报告。文件提到，一方面无法确认印度已做出测试核装置的政治决定；另一方面又认为印度具备在相对短的时间（政治决定做出后几个星期内）进行核爆炸的能力。短期来看，不存在会迫使印度进行核试验的政治和安全上的考虑；但从长期来看，印度会保留进行核试验的选择。虽然该文件也列举了一些从温和到严厉的事前和事后的政策选择，但最重要的是强调美国要延续一种“低调而稳定”的对印政策。8月1日，各相关部门代理部长们开会讨论了这份报告，最终认为很难在印度行动之前决定美国的反应，应该在事情发生之后再做应对，并承认美国对印度行为的影响是有限的，仅仅在事前希望能低调劝说印度不要进行和平核爆炸而已。

　　1972年年底，美国国家安全委员会的研究再次认定：“无论事前还是事后，美国影响事态的能力都很小。”该项研究当时设想了印度核试验后，美国可能的三个选项：（1）相对温和的反应，如公开的不满，少量有形的惩罚；（2）终止塔拉普核供应，停止在核能与太空领域的其他合作；（3）更广泛的惩罚，如除了核能与太空领域的制裁，还可以减少或终止所有的经济和技术援助项目，动员谴责印度的国际行动。该研究报告提交到白宫之后，并没有收到来自高层的任何明确反馈，当时没有确定采取哪种预案。所以，到印度核爆炸发生时，基辛格又要求由国家安全委员会就NSSM156号文件进行补充研究，重点关注印度核试验对美国利益和目标的影响及美国的选择。尼克松政府事后反应之仓促，足见事前重视不够、准备不足。

　　1974年7月，中情局对印度核试验情报工作的失误进行总结，说明尼克松政府关注的重点不在

　　印度本身。这份报告指出，美国情报机构早就知道印度有能力生产和测试核装置，他们没能预测这一事件的主要原因是，没有把这一任务视为足够优先处理的事项，各情报机构间未能进行足够的交流，情报收集者与分析者之间的合作非常有限，而切实指出印度意图的报告没有受到情报分析者的重视，从而没有让情报收集者给予足够的重视进行持续跟进。该报告还指责SNIE31-72号备忘录做出了“毫无意义的胡乱判断”，导致此后情报机构对印度核意图的情报搜集工作严重涣散，重视度持续下降。8月3日，中央情报局局长科尔比（W.E. Colby）在给新上任的美国驻印大使莫尼汉（Daniel Moynihan）的信中直接承认，美国政府包括情报机构没有对印度核扩散问题给予足够重视。

　　总结以上分析，情报工作失利的深层原因是没有将印度核问题置于优先处理的事项，而把精力放在了其他问题上。所谓的“其他问题”就是美、苏、中战略三角关系的处理。当时美苏冷战新态势对南亚地区局势也产生了重要影响，这也是美国对印度核试验“低调”反应的关键因素。

　　美苏冷战转型的大背景对美国的核不扩散政策和南亚政策都产生了根本影响。1973年年初尼克松连任后，希望继续在“实力与地位”的基础上推进与苏联关系的缓和，以及美中关系正常化，在全球收缩战线，彻底结束越南战争。在对南亚的政策方面，美国希望孟加拉独立后新的地区局势趋向稳定，并修复因1971年印巴战争受损的美印关系。早在1972年6月基辛格就曾对印度驻美大使解释称，美国在1971年向孟加拉湾派遣航母舰队的行动仅仅是对战术形势而不是基于美国根本利益的反应。1973年1月31日，国务卿罗杰斯（William Rogers）在给尼克松的备忘录中，介绍了当时印度开始努力改善与美国的关系，争取美国的经济资源，希望某种程度上平衡与苏联的关系，也希望美国接受当前南亚的权力关系等形势。在这种形势下，美国在南亚的总体目标是促进地区国家和平相处，并与美、苏、中等域外大国保持良好且平衡的关系，形成一个和平的南亚地区体系。具体来说，美国要承认南亚发生的巨大变化，支持印巴对话，避免采取改变南亚国家间军力对比的重大行动，同时要求印度考虑美国在南亚的利益。

　　印度核试验发生之后的1974年5月30日，美国国家安全委员会的研究报告指出，印度核试爆意味着美国核不扩散努力的挫折，更多国家获取核装置有悖于全球稳定与美国安全，并再次强调保证南亚地区的和平与稳定也是美国的关切。因此，要在支持巴基斯坦的独立和完整的基础上，寻求更好的美印关系，阻止南亚地区渐趋稳定的局势发生逆转。在1971年印巴战争后南亚局势趋于稳定时，印度也一再表现出改善印美关系的姿态。1973年印度新任驻美大使考尔在到任后的首次表态就指出，倾斜只能是暂时的而不是永久的；强大而稳定的印度不会是任何大国或大国集团的奴仆，也不谋求主宰任何地区，不会联合起来反对任何大国或大国集团。

　　考尔的表态恰好符合尼克松政府保持南亚地区均势稳定的目标。尽管印度通过1971年印巴战争肢解了巴基斯坦，但美国的干预至少维持了西巴基斯坦的完整，所以其依然能对印度有所牵制。美国已经接受南亚地区新格局，而印度核试验并没有给这一格局造成颠覆性影响。相反，正如尼克松在1974年5月23日对艾哈迈德所说的那样，美国要与印度对话，“最好是美国能够对印度有影响，总比让其倒向苏联强”。1974年11月27日，基辛格访华期间与邓小平谈及印度吞并锡金一事时表示，印度能保持和平就很不错了。对于锡金一事，美国政府只是出于道义发表了一个声明而已。1975年4月，印度正式将锡金确立为一个邦之后，美国对此采取了袖手旁观的政策，理由是介入毫无收益且不具建设性，相反只会给美印双边关系带来系列问题，加剧喜马拉雅地区的紧张局势。

　　可见，1971年印度与苏联签订友好合作条约后，美国对印巴战争的干预已经导致印苏关系进一步密切，此时尼克松政府不想过度对印度施压，以免其继续滑向苏联。尼克松政府希望美苏在南亚地区保持平衡，印巴战争之后的南亚局势不再动荡，也不希望在美印关系中制造更多麻烦，以免给苏联进一步在该地区扩大影响力的机会。加之，美国政府各部门都判断印度核试验的主要动机是提振国内士气，所以美国没有必要做出过激反应。

　　早在1974年5月10日，基辛格指导国家安全委员会制定应对可能的印度核试验的原则时就曾强调，美国长期以来反对核扩散的立场决定了只能针对个别国家进行低调反应。原因有三：第一，过激反应会导致印度敌视美国，而美国并不会获得任何好处；第二，这会给人口实，印证美国对外政策一贯就有出于国内政治目的的自私自利和自我推销的特征；第三，即便美国过度反应，对其他国家核项目的影响也是有限的。7月7日，基辛格在与卡拉汉的会谈中也表示，如果美国采取反印行动，苏联会乘虚而入。如果采取多边措施，印度有合作的可能。在国务院7月12日的那次核不扩散政策分析会上，基辛格继续强调在核扩散问题上针对印度是毫无意义的，反而会把印度推向苏联。可见，防止美国的过度反应把印度进一步推向苏联，进而破坏南亚地区的战略平衡，正是影响尼克松政府对印政策的关键因素。

　　不过，美苏在南亚地区的地缘政治博弈并不是影响美国对印核不扩散政策的唯一因素，印度也不是美国在核不扩散领域唯一担忧的对象。事实上，当时美国全球核不扩散政策的调整也是对印政策的另一因素，反过来印度核试验又推动了美国核不扩散政策的调整。基辛格曾在1974年8月2日的国务院核不扩散问题分析会上表示，不愿让美国独自承担通过制裁印度来促进核不扩散的责任，而希望更多核供应国共同致力于建设全面而强有力的全球核不扩散机制。在基辛格的设想中，一旦能建立这样一种机制，将来也可以在一定程度上扩大对印度核项目安全保障要求的范围，对其增加一些限制。在这种情况下，美国既不需要单独面对甚至得罪印度，又能通过控制核供应源头与加强对无核武器国家过程性安全保障的方式，来弥补印度等国不加入《核不扩散条约》而造成的核扩散漏洞。

四、印度核试验后美国创建核供应国集团的努力

　　第二次世界大战后，随着世界核能的发展，以美国为代表的一批先进核工业国家出于商业目的，对外出口民用核原料、技术和设备等，印度、巴西、阿根廷、南非等国就是以商业进口与接受外援的方式发展民用核能的。但随着进口国核技术的发展，逐渐暴露出民用核能贸易与发展过程中可能导致核武器能力扩散的风险。针对这种情况，早在1973年10月，尼克松就签发NSDM235号文件，要求国家安全委员会研究与其他核供应国采取共同措施确保核安全的计划。1974年3月25日，国家安全委员会就此给出报告，建议美国政府与其他核工业国家协商高浓缩铀与钚的供应政策，争取实现相关供应管制；协商浓缩设备、再处理设备和技术出口的限制政策；推动建立普遍的国际核原料实体安全保证，就此与其他可能拥有武器级核原料的国家以及国际原子能机构协商，召开讨论制定核原料和设施实体安全基本标准的国际会议，借此让大家接受美国的标准，进而确保更大程度的安全。

　　1974年印度核试爆之后，美国国家安全委员会在5月29日再次研究并建议，总统批准与其他国家（德、法、加、英、日、苏）协商讨论建立国际多边协调机制问题，并强调指出这些措施可以使得核原料管制和安全相关的普遍问题处于可控状态。尼克松在6月3日签发NSDM255号文件，批准执行以上建议。可见，印度核试爆之前尼克松政府已经考虑通过某种国际多边机制来管控核原料与技术的扩散，在有安全保障的基础上进行商业核贸易，而印度核试验恰好推动了美国创建此类机制的决心与行动。6月21日国家安全委员会根据NSSM202号文件的要求，完成了那份“美国核不扩散政策”的研究报告，延续和扩展了NSDM255号文件的思路，继续把注意力从针对单一国家（印度）转向创建更为完善的国际多边防扩散机制。

　　基辛格于7月24日在美国参议院就核扩散问题作证时强调，当前最紧迫的问题之一就是制定一项全面而普遍的核不扩散政策。在8月2日国务院的核扩散问题分析会上，基辛格又提出要与日本、西德、英国、加拿大等国讨论核扩散问题。在这一要求下，国务院军控政策研究人员在8月26日向基辛格提交了一份行动备忘录，建议美国呼吁召开由主要核工业国参加的国际会议，并给出两种备选方案：（1）一个严格限制规模的会议，明确指定由美国、法国、苏联、日本、西德、英国和加拿大这些现有的主要核供应国参加。（2）一个更广泛的会议，在以上国家基础上扩展到其他核工业国，包括荷兰、瑞典、南非、意大利、比利时、瑞士、西班牙、澳大利亚和印度。

　　8月23日中情局做出的SNIE4-1-74号情报评估也认为，过去限制中等国家研发核武器的障碍逐步消失。未来几年决定核武器扩散程度的基本因素将是政治考虑，包括超级大国对核扩散的政策以及核供应国的政策，还有地区大国的野心及区域局势的紧张程度。印度的案例表明，超级大国也无法完全左右地区大国的野心和地区局势，在此情况下，主要核供应国的核不扩散政策将成为防止核扩散的最后一道防线。基辛格选择了第一种严格限制规模的会议方案予以推动。

　　当时加拿大、英国早就在核不扩散问题上表达了比美国更大的兴趣。加拿大在印度核试验后，迅即指责印度破坏承诺并撤回了对印度的剩余核援助。英国也认为，印度核试验严重破坏其积极构建限制核爆炸技术扩散的国际机制的努力，西方国家需要进一步采取双边和多边措施来限制印度，因为英国也认识到单个国家对印度采取单边措施是没有意义的。因此，在美国国务院看来，苏联和法国的态度是决定能否成功召开这一会议的关键。苏联的核出口非常有限，特别是没有出口高浓缩铀或者铀浓缩技术。《核不扩散条约》生效以来，苏联的核出口遵守国际安全保障要求，也同意禁止出口的核原料被转用于任何核爆炸装置，认可国际社会有必要重视武器级核原料的实体安全。因此，美国国务院认为，苏联的核出口控制态度跟美国是一样的，与他们讨论的最主要目标是未来在供应政策上的协调行动。

　　在美国看来，法国是最麻烦和关键的一方。作为核武器暨核工业大国，法国并非《核不扩散条约》签约国，在国际商业核贸易领域较为活跃，特立独行。作为印度核项目的重要合作方之一，法国在印度核试验之后并没有考虑撤回对印度民用核项目的援助，不过可能在援助的性质与程度上更加谨慎一些。美国国务院认为，法国在核出口控制国际合作问题上很可能继续坚持其个案处理的政策，不愿加入国际努力，这可以使其在核供应问题上获得最大的灵活性，也符合法国独立核政策的原则。但法国也是反对核扩散的，它最不愿意看到的就是在西欧特别是西德以及其他地区的核扩散而使其丧失核武器国家的特别地位，因此它不会破坏核不扩散的努力。

　　基于以上分析，美国政府从1974年11月开始与苏法两国沟通，向其转达了召开核供应国会议的初步设想，即召开一次由主要供应国参加的小型的、私下的会议，来讨论供应国内部建立共同的核供应规则，以便将核扩散风险最小化。美方提出了供讨论的政策选择：（1）与无核武器国家之间的核合作必须在同意和平利用的协议下进行，要明确排除任何形式的核爆炸装置。（2）核供应必须在国际原子能机构安全保障下进行。（3）向无核武器国家供应武器级核原料或者铀浓缩及再生产设备与技术必须接受特别限制。（4）核供应应该包括防止核原料及设施被偷盗、抢夺或破坏的实体保护要求。（5）考虑到向某些国家核供应会加剧地区冲突和不稳定风险的时候，就要施加更为严格的限制条件。美国同时将以上建议发送给英国、西德和加拿大，正式启动了联合主要核供应国创建更完善核不扩散机制的外交行动。

　　美国的建议得到了英国的支持。英方认为，美国就核供应国的共同政策提出了积极建议，也认同法国的态度是非常重要的。在接下来美国的外交努力中，法国成为重点对象。从1974年11月起，美国提议与英、苏、加、日、法、德召开一次多边会议讨论核出口控制问题。其他国家都同意，唯独法国迟迟没有表态。1975年1至2月，美法在美国五项原则性建议基础上进行了多次双边讨论。法国虽然愿意达成普遍谅解，但一直不愿意出席这种多边会议或做出一个明确的多边承诺，并在一些具体问题上与美国立场存在差异。针对美国建议中的第三条，法国坚持即便无核武器国家不接受整个燃料循环过程的国际安全保障，依然不准备拒绝向此类国家供应适当的武器级材料、铀浓缩或再处理的技术或设备。关于第五条，虽然法国打算原则上遵守，但不能接受建立一份特殊措施清单以及强制交换意见的原则。面对这种情况，美国做出了妥协。基辛格在4月初向法国保证，协议将以协商一致意见为基础，决定不具有追溯力，供应国会议将是非正式和保密的。基辛

　　格认为，这一安排只能确保供应国集团将以最低的共同标准运作，但别无选择，因为法国的参与至关重要。

　　1975年4月23日，美、英、加、德、日、苏、法在伦敦召开了“核供应国探索性会议”。6月18至19日，七国在此会议基础上又在伦敦召开了“核供应国集团预备性会议”。这次会议进行了大量的双边会谈，与会国都赞同加强核安全保障，但在一些议题上仍有分歧。比如，进口国的整个核燃料循环过程都要处于安全保障之下，这是否应该作为进行核合作的前提条件。所有代表团都承认使用过的核燃料经过再处理可能用来制造核武器，在某种程度上都接受由多国控制再处理设施的概念，但有的不认为这是强制性的必要条件。加拿大提出对反应堆技术进行安全保障的条件，得到多数国家的支持，但还需继续探讨。总体来看，各方会谈气氛积极，都同意9月份继续会谈。

　　同年9月16至17日，七国在伦敦召开第三次会议，并取得了很多共识。主要包括：（1）进口国要保证不会利用进口的核项目生产任何核爆炸装置；（2）进口国的实体安全保护要达到与供应国同等的标准，供应国同意提升实体安全问题的国际合作水平；（3）经供应国同意并执行安全保障之后，进口国才能建设足以生产高浓缩铀的敏感设施；（4）进口国获得供应国的同意后才能向第三方再次转让核原料或技术，而且第三方必须执行同样的安全保障；（5）出口敏感项目以及进口国违规时，供应国要及时进行协商应对；（6）供应国转让敏感设施、技术和武器级核原料时，鼓励进口国接受供应国或适当的国际机构，参与到这些合作项目的铀浓缩或再处理运营中去。然而，此次会议也留存了一个关键分歧：以加拿大为代表的多数国家坚持安全保障应该覆盖进口国的整个核燃料循环过程；法国则坚持那些直接与出口相关的核原料和设施接受安全保障即可，不必要求将整个核燃料循环过程以及那些不接受外来援助的核设施都置于安全保障之下。

　　面对这一局面，美国国务院认为，法国几乎不存在改变自己立场的空间。因为在法国看来，这一全过程安排等于强加《核不扩散条约》的义务，违背法国对《核不扩散条约》的基本立场。而美国虽然原则上支持全过程安全保障，但是假如法国或其他关键供应国反对的话，美国也不再坚持。美国国务院担心，如果除了法国之外其他六国都同意这种安排，将会孤立法国。法国一旦被孤立，将不再与其他供应国进行建设性合作致力于共同的防扩散目标。美国因此转向争取加拿大让步。基辛格在10月15日访问加拿大，当面说服加拿大总理特鲁多（Pierre Trudeau）做出了让步。最终，经过美国政府一年多的积极努力，核供应国集团（Nuclear Suppliers Group）于1975年11月在伦敦正式成立。核供应国集团自身都承认，这个多边协调机制就是“由于1974年印度这样一个无核武器国家进行核爆炸而引发的出于和平目的的核技术转让可能被滥用的问题”而成立的。1978年，核供应国集团形成了以“触发清单”为核心的指导原则，并由国际原子能机构作为正式文件发布，确保出于和平目的的核转让不会用于缺少安全保障的核燃料循环或者核爆炸行动。这是在《核不扩散条约》基础上，从严格控制核供应源头与加强民用核能开发的过程性安全保障双重角度，对国际核不扩散机制进一步完善和升级。作为非《核不扩散条约》缔约国的法国的加入，成为完善这一机制的关键一环。

结语

　　尼克松政府执政后，面对新的冷战局面，调整美国对外战略，提出了“尼克松主义”，强调通过缓和来重建世界均势。结束越南战争、改善中美关系、美苏限制进攻性战略武器会谈等都是实施缓和战略的重点。在这一背景下，全球核不扩散问题并未成为尼克松政府的优先处理事务，但他们也不反对核不扩散原则。尼克松政府按部就班地继承并推动了约翰逊政府促成的《核不扩散条约》的生效。不过，在缓和战略的实践中，南亚区域核不扩散议题在尼克松政府战略视野中的优先地位远低于美、苏、中战略三角关系的处理。在此背景下，处于冷战中间地带的印度的核动态，起初并没有受到美国足够的重视，导致美国情报与外交机构对印度核研发进程做出了并不充分的判断。

　　1974年印度突然进行了核试验后，尼克松政府及福特政府都对印度采取了“低调”反应。究其原因，宏观来讲，在当时美国的对外战略中，核不扩散议题的优先地位低于美苏冷战议题。在这一宏观背景下，在美国对印关系的微观处理中，地缘政治的考虑又优先于地区核扩散的考虑。防止南亚区域核扩散不能以牺牲美印关系、迫使印度这样的地区大国彻底倒向苏联为代价。当然，核不扩散并非不重要，它在核时代的美国外交政策中保持着一定的惯性。

　　从20世纪50年代美国倡导创建国际原子能机构到60年代末促成《核不扩散条约》可以看出，在美国核垄断被打破以来，越来越多的国家具有了核能力的事实与意愿，核武器的垂直与水平扩散日渐成为威胁美国国家安全的重要因素之一，使得核不扩散在美国外交议程中的地位越来越高。垂直扩散的态势成为推动美苏系列核军控谈判的动力之一。而以70年代中期印度核试验为代表的水平扩散，同样对美国的核不扩散政策产生了重要影响。它推动基辛格观念的转变，由本来并不看重《核不扩散条约》转而将核扩散问题视为重大问题，并认为有可能也有必要去限制核力量的扩散。美国寻求与世界主要核工业国协作在全球范围内建立多边机制，既能控制核供应源头，又可以加强对无核武器国家利用核能的过程性安全保障，客观上把印度这类当时依赖国际合作来发展核能的潜在核武器国家置于约束之下。在限制包括印度在内的民用核能国家向核武器国家进一步跨越的同时，又避免因单独惩罚印度而破坏正在修复中的美印关系，从而防止苏联在南亚地区影响力的持续扩大。从这个意义上讲，印度1974年核试验在客观上促使美国推动“核供应国集团”的创建。

　　（注释略）

（作者：刘磊，云南大学国际关系研究院教授）