李文硕：20世纪七八十年代纽约市保障性住房政策的转变及其影响

内容提要：20世纪70年代前，纽约市已经建立了比较全面的保障性住房体系，除了匹配公共住房政策之外，在税收激励和租金管制等方面也形成了自己的特色，取得了相对较好的效果。从20世纪七八十年代至今，纽约市保障性住房长期短缺，无法满足市场需求。事实上，这一现象并非纽约市财力不足，而是保障性住房政策变化的结果。纽约市曾经是新政自由主义重镇，高度重视社会福利，推出了较为完善的保障性住房政策。70年代以后，国内外局势和纽约自身状况发生变化，再加上保障性住房长期以来备受争议，原有保障性住房政策体系逐渐瓦解，导致保障性住房无法满足需求。纽约市保障性住房政策转变的背后是城市治理策略的转变，即经济增长成为城市的首要任务，而社会福利逐渐被边缘化。大幅削减社会福利开支虽然刺激了经济增长，却加剧了两极分化，形成了不均衡发展的态势。

关键词：美国城市史　城市治理　纽约市　保障性住房　新政自由主义

　　新政自由主义（New Deal Liberalism）是第二次世界大战后美国主流的政治理念与实践，纽约市更是新政自由主义的重镇，市政府在社会福利方面承担了巨大责任，保障性住房（Affordable Housing）就是其重点关注的领域。20世纪70年代前，纽约市建立了较为全面的保障性住房体系，涵盖了公共住房、租金管制和税收激励三大方面，取得了预期效果。然而，从70年代开始，纽约市保障性住房危机频传。80年代，美国经济繁荣，却出现了无家可归者数量激增、老旧住房年久失修以及房价和租金居高不下等现象，并持续至今，以至于纽约市政府在2013年声称：“当前我们的保障性住房短缺已进入危机状态。”

　　学术界对于这一时期纽约市保障性住房短缺的研究虽然并不鲜见，但大多将其视作全球化、撤资与再投资等现象的结果，即国际资本涌入纽约房地产业，使得大片衰败社区被开发为高档住房或商业设施，导致用于保障性住房的土地相应减少，并且抬高了租金和房价。上述研究虽然道出了问题的一个侧面，却很少从政策的角度展开论述。在某种程度上这是因为学术界普遍认为，从二战后到70年代前，联邦政府的强力干预极大制约了地方政府在城市治理中的主动性，而七八十年代以来的城市治理又以“去管制”（Deregulation）为基本特征，似乎地方政府的作用已经若有若无了。此外，拥有政治权威的政府和掌握经济资源的市场之间的分工是美国政治经济体系的关键特征，前者依据宪法和法律行使重要的正式权力，后者主要在私人部门的控制之下，是刺激经济增长和创造财富的主要场域，两者在城市治理中缺一不可。因此，纽约市政府保障性住房政策的转变对于该领域的影响同样不容忽视，政府对待保障性住房的态度是否以及因何有所改变？又产生了怎样的影响？目前，学界对于纽约市保障性住房政策的研究大多致力于从静态的角度阐释具体政策的来龙去脉，却较少从动态的角度将不同时期的保障性住房政策进行关联、比对。鉴于此，本文在较为系统地梳理纽约市保障性住房政策的基础上，重点探讨20世纪70年代前后的政策转变，分析其影响，进而反思保障性住房政策的蜕变。

一、20世纪70年代前纽约市保障性住房政策

　　从罗斯福新政直至20世纪60年代中后期，新政自由主义是美国主流的政治理念，联邦政府尝试通过大规模干预来促进经济增长、提供社会福利、保护弱势群体，用约翰•肯尼迪总统的话说，就是关注“教育、医疗、民权、住房、公民自由和城市规划”。当然重视社会福利并不意味着不追求经济增长，新政自由主义相信“大规模的公共开支可以刺激经济，因而在住房、健康和教育等福利项目上投入不菲”。城市事务是联邦干预的重点，保障性住房更是重中之重，《1949年住房法》标志着城市更新（Urban Renewal）的启动，法案明确指出：“美国的总体福利和安全，离不开尽快尽可能地为每个美国人提供合适的住房”。此后，住房法虽然经过多次调整并增加了商业性地产开发的比例和资助，但保障性住房始终是重点。

　　纽约市可谓“最支持新政自由主义的州中最支持新政自由主义的城市”，在高等教育、医疗等社会福利领域投入巨资。有学者将纽约视作新政自由主义的策源地，纽约的政治传统“将这样的理念植入美国社会——民选官员有职责也有机会来防治贫困、改善所有美国人的工作和生活条件”。在进步运动时期，纽约市就通过出台《公寓住房法》、组织设计竞赛和制定最低标准等措施来提供保障性住房；第一次世界大战结束后则直接介入住房市场，为开发商建设保障性住房提供资助。新政时期的纽约市长菲奥罗拉•拉瓜迪亚（Fiorello La Guardia）是新政的积极支持者，并在1938年推动纽约州宪法写入州及辖内地方政府需要为确有所需者提供救护、照顾与扶持的条款。此后，纽约市就将保障性住房和免费高等教育、医疗服务等视作政府应当承担的福利责任。有学者认为，这一时期的纽约“将政府视作变革的力量，有能力解决种族歧视和贫困等长期存在的社会问题，只要经济保持增长，政府就有必要且有可能干预发展红利的分配，让那些被丰裕社会遗忘的人获利”。

　　20世纪70年代前，纽约市形成了多元的保障性住房政策体系，主要包括以下三类。

　　第一类是公共住房政策，即由政府直接投资建设、管理和维护住房，政府拥有所有权，向特定人群出租，租金低于市场价格，但承租者的收入需符合一定标准。公共住房并非联邦政府直接管理，而是由联邦政府和地方政府共同出资，由后者建设和管理。1934年，纽约市成立了住房管理局（New York City Housing Authority），专门负责公共住房，经费主要来自市政府的拨款。城市更新启动后，纽约市更加积极地建设公共住房。1946-1958年，纽约市新建公共住房1,082栋，容纳了55.5万余人，相当于另一个北部大城市明尼阿波利斯的人口总和。纽约市还针对公共住房的规划和设计出台了相应规定，在设计上普遍采用现代主义理念的红砖楼，风格简约、经久耐用，大面积绿地为居民提供了休闲空间。从1958年起，纽约市不再建造大型公共住房社区，而是以街区为单位建造规模较小的公共住房社区。此外，为了减轻租客的负担，纽约市政府还在公共住房中推行“非现金补助”项目（No-Cash-Subsidy），即由纽约市政府以自己的信用从银行贷款，再将其中部分转移给纽约市住房管理局，后者以其来抵充公共住房增长的租金，使租客仍然支付以前的租金；同时将部分资金用于老旧住房的修缮。

　　第二类是租金管制政策，旨在通过降低实际租金使得中低收入者负担得起从市场上直接租房。纽约市在20世纪20年代开始执行租金控制，比联邦政府的同类政策更早，而且联邦政府终止租金控制后，市政府依然强力控制房租上涨。从1962年起，纽约市改变了租金控制的方法，既要求房东将租金控制在一定范围内，也对房屋的必要设施做了规定，允许房东可以每两年提高一次房租，每次增加幅度不得超过7.5％。租金控制使得房东难以根据市场变化提高房租，引起很大争议。1965年《住房与城市发展法》（Housing and Urban Development Act）启动了另一种租金管制政策，即租金补贴，规定租客从住房市场上租房只需缴付收入的25％作为房租，余下房租由联邦、州与城市三级政府共同承担。纽约市住房管理局在1965年预测，未来4年内房租补贴将增加37.5万套保障性住房。60年代，美国城市中出租住房占住房总量的平均比例为38％，而纽约市超过80％，因此这类政策覆盖面很广。

　　第三类是激励型政策，即以税收激励为主要工具，运用公共资源引导开发商和非营利机构新建或修缮老旧住房，并将租金或售价保持在较低水平。由于价格和利润较低，开发商对于保障性住房兴趣不大，此类政策的基本思路是通过让利来激励开发商，使其将房租或者房价控制在可负担的范围内。纽约市是美国最早应用此类政策建设保障性住房的城市之一。20世纪20年代，纽约州出台多项政策，要求州和地方政府为建造公寓住房的开发商提供各类税费减免。纽约市也有类似措施，1943年为大都会人寿公司提供长达25年的税收冻结，即新地产仍维持原有税费，后者出资在下东区建造了横跨18个街区的施泰因文森特城（Stuyvesant Town）。整个五六十年代此类法规还有不少，纽约州议会多次讨论类似议题，而且此类法规主要针对纽约市，大多是为满足中等收入者的住房需求。这类政策往往根据不同的开发项目而调整其具体的激励方案。

　　总体上，20世纪70年代前纽约秉承新政自由主义理念，重视社会福利。在保障性住房领域，纽约市不但对联邦和州政府的保障性住房项目进行再补贴，而且制定了自己的相应政策，通过整合联邦和州政府资助，以不同的方式帮助中低收入者获得种类多样的保障性住房，远远走在其他大城市前列。纽约城市俱乐部调查发现，纽约市在1961-1964年新建保障性住房将近20万套，60年代保障性住房年均增长量可达3.5万套左右，增长率在1.5％左右。相比之下，西海岸大城市旧金山的保障性住房几乎完全依靠联邦政策，1965年才启动租金管制，1967年公共住房只能容纳2.3万人。正如研究者所言，“战后纽约市不仅拥有全美规模最大的保障性住房项目，而且经历了次数最多的新型保障性住房尝试，尤其是在林赛市长（1966-1973年执政）和洛克菲勒州长（1959-1973年执政）时期”。

二、保障性住房政策引发的争议

　　20世纪60年代以来，美国内外局势的变化促使纽约市调整其保障性住房政策。全国范围内城市问题的日益恶化，促使美国各界反思联邦干预城市事务的意义，联邦政府在70年代大幅削减给城市的拨款。从60年代中后期开始，纽约也陷入“城市危机”中，突出表现为种族骚乱、富裕人口流失和公共服务水平下降，社会福利开支持续增长，不得不靠增税和借债维持，加重了城市财政负担并引起企业以及中产阶级和富裕人群的不满。1975年财政危机爆发，纽约市政府濒临破产。保障性住房政策饱受争议，成为众矢之的。

　　从纽约市的角度看，长期以来的入不敷出最终演化成为严重的财政危机，迫使市政府改变政策。财政困窘的重要原因，首先是传统支柱产业制造业离开城市。20世纪上半叶，纽约市是美国最大的制造业城市，但在二战后经历了去工业化的剧烈冲击。70年代前，在纽约市减少的就业岗位中，一多半来自制造业。许多制造业企业落户到地价低廉的郊区，中产阶级人口随之而去。其次是大量贫困少数族裔居民涌入城市，带来了巨大的福利负担。二战后大量来自美国南部和拉丁美洲的移民来到纽约，他们大多缺乏必要的技能水平，只能在重体力、低收入的行业中就业。但由于许多制造业离开纽约而落户郊区，他们很难找到合适的工作，同时又因为难以负担通勤的费用而无法到郊区上班，致使他们中的大多数失去工作，要靠政府救济才能艰难度日，加重了城市的财政负担。外部因素也影响了纽约市的财政状况：1973年石油危机波及全球，与世界经济紧密联系的纽约自然难以独善其身；银行将市政府的债券市场化，使得债券市场的波动牵涉政府财政。这样，一方面税收和就业减少，另一方面福利开支增加，以及外部因素叠加，导致纽约市多年来只得依靠借债度日。到1971年，纽约市政府的债务已超过40亿美元，占美国债务最多的前20个城市债务总额的三分之一。随着债务越积越多，甚至连利息都要靠举借新债来支付。在亚伯拉罕•比姆（Abraham Beame）当选市长的1974年，银行已经拒绝为纽约市政府提供新的贷款。1975年财政危机爆发，比姆已经准备好宣布纽约破产的文稿，幸而教师工会在城市债务违约的前夕同意购买政府债券，才使得纽约免于破产的命运。囊中羞涩让纽约市政府无力维持开销巨大的保障性住房。

　　从全国层面看，战后联邦政府对社会经济事务的大规模干预导致公共服务量迅猛增长、纳税人负担变重。但与此同时，美国城市普遍遭遇了经济萧条、人口减少、种族骚乱频发和犯罪率高企等挑战，使得“大多数美国人，包括自由主义者在内，认为政府无力解决社会问题，而且也不想继续尝试靠政府来解决社会问题……他们快速改变了看法，彻底放弃了自由主义”。70年代后，联邦政府全面转向保守，政府放松管制、强调地方自我管理和市场作用最大化的主张逐渐发展成全国共识，美国政府对自身的功能和责任、与市场的关系以及提供怎样的社会福利等方面的看法都有所改变。70年代尼克松总统及其继任者福特总统都主张小型政府和地方管理，再加上美国在越南战争的泥潭中越陷越深，社会运动此起彼伏和1973年经济危机爆发，联邦政府囊中羞涩，无力负担庞大的开支。当1971年纽约市请求拨款1亿美元用于警务开支时，白宫助理巴德•克罗在给白宫国内事务首席顾问约翰•埃利希曼的备忘录中建议否决该项请求，并提到尼克松再三强调不得为大城市提供过多的联邦资金。1973年1月，尼克松索性冻结了全部国会已经批准的城市拨款。卡特虽然是民主党人，但他在1978年的国情咨文中也明确表达了联邦政府打算从社会经济事务中退后的态度，“联邦政府无法根除贫困，无法提供一系列经济援助，无法降低通货膨胀，无法救助城市，无法帮助文盲也无法提供能源”。里根政府更是从理念到实践都反对政府干预社会经济事务，首个任期内联邦开支减少了9.7％，第二任期内仅住房与城市发展部的经费就减少了40％，导致许多城市无力负担住房等支出。联邦资助的大幅下降，一方面使得包括纽约在内的许多城市失去了重要的外部援助，原本所费不赀的保障性住房政策不可避免地受到影响；另一方面，美国社会对新政自由主义从支持转向疑虑甚或反对，也促使纽约市政府改变了在社会福利上的态度，政策取向日渐保守。

　　保守的趋向也影响了纽约城市政治，再加上财政危机，纽约各界在政府职能与责任上的看法迅速改变，逐渐将财政危机归咎于巨大的社会福利开支。1975年1月，纽约州州长休伊•凯里在就职演说中特别提到纽约市的财政紧张状况，他告诉听众“丰裕时代、玫瑰和酒的日子已经一去不复返了”，呼吁州内各级政府量力而行，“在可见的未来，我们都要准备好过苦日子”。实际上，凯里是将纽约的问题归因于大手大脚的开支，提醒其他城市引以为戒。危机过后，国会预算办公室发布了关于财政危机的调查报告，也强调了福利开支的影响，特别指出了两项危机的诱因：其一是纽约市每年的福利支出高达35亿美元，约占其总支出的三分之一，而且由于纽约属于市县重叠地区，福利支出只能完全由市政府承担；其二则是纽约长久以来提供了远超其他城市的公共服务如市立大学、保障性住房项目和大规模公共交通网络，这类支出一旦开始就很难终止，最终成为巨大的财务负担。1977年，纽约州国会参议员丹尼尔•莫伊尼汉批评政府对于社会经济的过度干预，直言纽约应当“撤回对这一政府模式的支持”。

　　在这样的背景下，纽约市政府着手调整政策。首先，大幅削减开支，社会福利首当其冲。纽约市不但裁撤了30％的公共部门职位、政府雇员只剩4万人且工资被冻结，而且城市公交、市立大学也不再免费，甚至公立医院、消防、警务等最基本的市政服务也降至极低水平。其次，纽约市彻底将政策重心放到了刺激经济增长上，放弃了重视社会福利的传统。1975年9月10日，即州政府决定援助的第二天，比姆发表演讲称“城市、州和联邦政府为应对公众需求和政治压力而启动新项目、拓展服务，市长、州长、总统和议员们最大限度地利用财政资源来维持这些服务。尤其是这座城市，长期以来它热衷于帮扶穷困、老人和境遇不佳者……我在纽约市出任公职已逾40年，完全接受了这一传统”。然而，比姆很快就放弃了这一传统，在1976年发布的五年城市规划中，纽约市政府虽然承认基本公共服务不足，但仍然主张“进一步缩减服务开支或者增加税收，或者两者兼而有之”；不但将用于经济增长的预算从300万美元增加到1,000万美元，而且承诺降低企业税费尤其是房地产业的物业税（Realty Tax）。比姆告诉媒体，“纽约市有两项首要任务，改善营商环境和增加就业”，全然不提社会福利，而此时等待领取失业救济者已不知凡几。1977年，新市长爱德华•科赫（Edward Koch）在就职演说中表明了新政府的政策取向，“长期以来，纽约是无家可归者的救生艇、饥饿者的粮仓、求学者的图书馆，是全世界最开放的城市。这是纽约的伟大之处，在很大程度上是其所面临窘境的原因……那些针对确有其需者的项目最终都以满足贪婪者而告终，公民做不到的事情不能都交给政府做”。从科赫的话里不难看出，市政府已不打算继续实施那些“满足贪婪者”的福利项目。

　　从财政支出可以直观地看到政策取向的变化，社会福利开支大幅下降。美国地方政府开支可分为三大类：第一类是发展（developmental），即促进城市经济的开支，如完善基础设施；第二类是分配（allocative），即面向城市整体的基础性服务开支，如教育、消防和医疗；第三类是再分配（redistributive），即特定的福利性开支，如面向穷人的救济。1975年前纽约市位居首位的是再分配，发展居于末位。这一顺序在1978-1982年发生逆转：总开支增长33％，发展类增长72％，再分配只增长了21％，而这一时期的年均通货膨胀率为7.5％。也就是说扣除通货膨胀，再分配支出几乎没有增加。

　　保障性住房的问题及其争议，成为其被削减开支的重要原因。围绕保障性住房政策的第一个争议是投入问题。一方面，保障性住房成本高昂。根据学者欧文•威尔菲尔德的计算，1969年维持和管理一个公共住房单元的年均费用大约为2,000美元，而相比之下一个私人住房单元大约只要1,420美元。70年代，美国住房与城市发展部发现，公共住房和租金补贴住房的补贴效率（Subsidy Efficiency）均小于1，也就是受补贴者得到的好处低于政府为提供补贴所付出的代价。纽约联邦储备委员会计算，仅1975年一年因租金政策带来的税收损失高达2.2亿美元。另一方面，激励型政策带来的长期成本也引发争议。虽然此类政策可以吸引开发商投资建设或维护保障性住房，却要市政府承担后期因税收减免而带来的财政收入损失；而开发商出于谋利的目的，总是尽量减少保障性住房在整个开发项目中的比例，或是试图提高租金，或是将更多的土地用作商业开发。这样一来，通过激励来开发保障性住房，其效果总是要打折扣，因此激励型政策引来不少批评的声音。住房政策专家查尔斯•艾布拉姆斯就指出，政府与企业合作提供住房实际上等于“政府将钱投入私人资本的怀抱里”。

　　第二个争议是种族冲突往往爆发在保障性住房社区，后者因此而被污名化。二战后美国大城市的人口结构普遍经历了一轮替代过程，以白人为主的中产阶级和富裕人群大量离开城市迁往郊区，贫困的少数族裔集中在中心城市，有色人种成为城市里的“多数族裔”。纽约也不例外，1950-1960年，纽约市白人人口下降了7％，非洲裔美国人增长了46％。少数族裔居民大多收入低，是保障性住房的主要房客，保障性住房社区也就成了事实上的少数族裔隔离区。种族矛盾成为保障性住房的标签，在美国社会眼中，这些社区成了骚乱频发的混乱之地。正如研究者所言，在英美这样的自由主义政治体系中，“住房政策往往被污名化，而且不受欢迎”。

　　最后，保障性住房政策在操作层面上也容易引起争议。一方面，无论以何种标准确定房客资格，都会引起不满。尤其是那些收入刚刚超过资格线的家庭，由于无法享受保障性住房的福利而只得在市场上租房或购房，结果扣除居住开支后的收入往往低于资格线以下的家庭。另一方面，保障性住房政策时常处于尴尬境地。对于开发商来说，投资保障性住房的目的主要是在商业开发中获得税收减免，不希望被政府过多干涉；对于房东来说，租金管制政策压低了租金，使其不能根据市场供需状况随时调整租金；对于保障性住房居民来说，政府的投入毕竟有限，相应地也就会出现管理不善等问题，保障性住房社区的庞大规模又使得这些问题更加严峻，给生活带来不便；那些刚刚超过资格线的群体则抗议自己被忽视。保障性住房数量多会影响住房市场的正常运转，数量少又不能满足需求。此外，老居民的再安置也是保障性住房建设躲不开的难题，围绕如何安置、哪些人应该受到优先安置等问题聚讼不已。

　　这些弊端与争议纠缠在一起，导致纽约市政府在保障性住房领域动辄得咎，每项政策都会招致抗议，每个项目在落地时都要经过一番博弈。随着财政危机后纽约市政府全面减少社会福利开支，争议不断的保障性住房政策也成为被调整对象。危机期间总管城市财政的市政援助公司（Municipal Assistance Corporation）主席菲利克斯•罗哈廷建议，纽约市政府将衰败地区彻底清理，新空间不是建设保障性住房来安置原有居民，而是留给产业扩张。科赫在市长任内多次抨击往届政府只重视“如何让纽约成为美国福利最好的城市”，却不关注“就业和增长”。住房与开发局局长罗杰•斯塔尔的态度更加露骨，他在1976年就公开主张“有计划的收缩”（Planned Shrinkage），称“我们应该接受这样的事实：纽约人口下降，因此要相应缩减城市服务，以便节省大笔开支”。在他看来，政府应该缩减公共服务，只需满足那些有潜力复苏的区域，将公共资源集中到这里，对于其他区域则听之任之。财政危机后的纽约市已不再秉承新政自由主义理念，1985年罗哈廷总结纽约的变化时精准地评论道，“财政危机重新定义了城市政治……以最残酷的形式揭示了任何政府靠自己来创造财富的限度，也揭示了任何政府在缺少牢固私有部门作为基础时靠自己为其居民提供服务的限度”。类似这样的言论并不鲜见。

三、七八十年代纽约市保障性住房政策的调整

　　进入20世纪70年代后，纽约市政府对保障性住房政策进行了大幅度调整，在政策内容与执行方面都有所变化。

　　公共住房政策在70年代逐渐停止，以租代建、转租为售成为公共住房政策的新方向。1973年9月，联邦政府宣布暂停城市更新拨款，1974年《住房与社区发展法》启动了第8款存量住房计划（Section 8 Existing Housing Program），实施以租代建，原本联邦政府拨款资助地方政府建设公共住房，现在其拨款主要用于资助房客租住公共住房，即将“砖头补贴”改为“人头补贴”。在这样的背景下，纽约市着手调整公共住房政策。一方面，逐步减少新建公共住房的数量，转而将重点放在维护已有的公共住房和补贴租户上。随后，纽约市启动了租户保障代金券政策（Tenant Protection Vouchers），当公共住房的租户因住房被拆除或改造而不得不搬出时，可获得额外的补贴在住房市场中租房。另一方面，加快公共住房的出售和产权转让，使租客变为房东。1978年住房维护与开发局成立后，针对公共住房启动了3项产权转让政策，分别是租户过渡性出租项目（Tenant Interim Lease Program）、社区管理项目（Community Management Program）和城市占地项目（Urban Homestead Program），租户或者社区组织只需支付象征性的费用就可成为公共住房的房东。当然，公共住房的出售和产权转让并非只有这3项政策，后来纽约市又陆续推出了多个政策加快这一进程。总之，70年代以后公共住房政策从新建变为出租和出售，公共住房的私有化进程逐步开启。

　　租金管制政策从1969年开始松动，新政策逐步推出。一方面是租金控制范围缩小，部分住房开始执行租金稳定（Rent Stabilization）政策。随着50年代纽约市住房短缺的缓解，越来越多的住房不再执行租金控制政策，仅1964年就有约5,000套住房退出租金控制、进入租房市场，1968年又增加了约7,000套。1969年《租金稳定法》通过后，大约40万套解除租金控制的住房被纳入租金稳定政策。与租金控制相比，租金稳定有两个不同之处：一是租金稳定并不严格规范租金额度，而是允许房东在租户每次续约时申请涨价，并且申请程序非常简便，只不过每年的上涨幅度由市长任命的专门理事会决定；二是适用租金稳定的住房，其建成时间不得早于1947年2月1日，1971年进一步规定，租金稳定住房经空闲后再次出租时，其租金不受租金稳定政策的约束。另一方面是租金补贴政策也发生变化。1974年的《住房与社区发展法》也对从市场中租房的补贴做出调整，先是实施以住房为基础（Project-Based）的补贴政策。根据规定，纽约市住房管理局从市场上选择部分住房或资助开发商新建住房用于此类政策，中低收入者只需缴纳收入的25％作为房租（后提高到30％），余下的房租由纽约市与联邦政府支付。1983年，国会终止了该政策，推出了以租户为基础（Tenant-Based）的房租券（Vouchers）补贴。房租券补贴仍由纽约市住房管理局负责，1978年后住房维护与开发局也参与管理，居民凭借房租券在市场中租房时可获得补贴。收入不超过地区收入中位数50％的居民都有资格申请房租券，但所有获得房租券的居民中至少75％收入不超过地区收入中位数的30％。他们可以在市场上自由租房，将收入的30％用作租金，与实际租金间的差额由纽约市政府补足。此后，纽约市进一步放宽该政策的规定，符合房租券资格的居民在购房时也可享受补贴，不过数量很少。70年代后的租金管制政策在整体上较之此前更为灵活，租户的选择权更大。

　　激励型政策有所更新。1982年纽约市推出了可豁免房产税的420a和420c税收激励政策，但对象有所不同。前者针对住房开发基金公司，此类公司如果新建保障性住房可豁免房产税，但需向住户提供必要的社会服务，并且要留出一定数量的住房专门用于安置无家可归者。后者面向非营利组织与企业合作建立的保障性住房，这些保障性住房可以出售也可以出租，若出租其租期不得少于30年。1985年成立的住房援助公司（Housing Assistance Corporation）则代表了另一种激励政策。公司的经费来自市政府和基金会，开发商如果要在开发项目中得到公司的资助，需要保证项目中有20％属于保障性住房。除了此类对规模较大的保障性住房开发的激励外，七八十年代纽约市也推出了不少针对特定群体或专门面向特定地区保障性住房的激励政策。例如，1983的无家可归者住房与援助计划（Homeless Housing and Assistance Program）专门针对无家可归者，市政府为非营利机构、慈善组织和教会提供经费，由它们为无家可归者提供住房。1989年的小型建筑维修与出售项目（Small Building Rehabilitation and Sales Program）则面向小型建筑集中连片的地区，开发商在获得整片土地的产权后应当建造混合型社区，既有豪华公寓，也包括普通商品房和出租用的公寓，其中出租用的公寓是保障性住房，开发期间可获得纽约市的资助。与70年代前相比，激励型政策的规则更为复杂多样，但是应用规模有所减小，小型社区成为开发主流。

　　从执行层面上看，由于纽约市政府在70年代后越发不重视社会福利，对于保障性住房政策执行中的偏差也就听之任之，有些旨在推进保障性住房建设的政策，执行中却被用作高档住房和商业地产开发。许多公共住房并没有转让给中低收入者，而是被开发商买下，改建为豪华公寓。进入80年代后，面对日益严峻的保障性住房危机，科赫市长在1985年宣布将在5年内出资44亿美元建造和改善10万套面向中低收入者的住房，几周后将目标调整为10年25.3万套，1989年再度提出投资51亿美元达成上述目标。这一“十年计划”试图通过出租、转售和维护等多种方式创造更多保障性住房，有意维修衰败社区住房者、有意购买保障性住房者都可以申请不同类别的资助，但因为投入不足、办事拖沓、程序繁琐等因素并未得到有效执行，以至于社区与住房发展协会（Association of Neighborhood and Housing Development）主席邦尼•布劳尔愤怒地说，“这不是针对中低收入者的住房计划，得到政府补贴的住房是中产阶级住房。问题不是要不要建造中产阶级住房，答案当然是肯定的；问题是谁在前谁在后，城市应该优先为谁建造住房？”

　　这种执行过程中的不重视也体现在保障性住房政策极易因外部环境的变化而停摆。虽然启动了“十年计划”，但当80年代后期经济萧条袭来之时，纽约市政府的态度立刻转变，保障性住房开发被按下了暂停键。1987年华尔街股灾波及房地产市场，传统中高收入者聚居区上东区（Upper East Side）的住房交易量显著下降。为促进经济走出萧条，纽约市通过进一步激励开发商投资高档住房来激活房地产市场，环球广场（Worldwide Plaza）、里弗沃克（Riverwalk）等高档商用和住宅区由此发起。曾在1979年因衰败社区居民频繁抗议而暂停的J-51政策重新启动，并扩大了资助额度，许多一度搁置的项目得以快速发起。振兴房地产市场的代价却要由中低收入者来埋单，“十年计划”名存实亡。

　　不难发现，20世纪70年代后纽约市保障性住房政策经历了显著改变，投入在减少，方法在调整。纽约市新建公共住房的数量逐渐下降，经费用于补助公共住房租客，由租转售开启了公共住房的私有化进程。租金管制政策从1969年开始松动，在租金控制之外出现了租金稳定政策，以租户为基础的租金券成为租金补贴的主要方式。激励型政策的基本逻辑没有变化，但在80年代推出了新政策。从整体上看，七八十年代的保障性住房政策更加灵活多样，但纽约市政府的管控力度有所下降。

四、保障性住房新政策的影响

　　虽然20世纪70年代到90年代纽约市在保障性住房领域的投入大大超过美国其他大城市，但相比70年代前的投入则明显不足，保障性住房的短缺呈现愈演愈烈的趋势，80年代后更为严重，无家可归者成为这一时期纽约街头的一道“风景线”。纽约市人力资源局局长杰克•迪西在1983年直言不讳地指出，“如今纽约面临着大萧条以来最严重的无家可归问题。”调查发现，1988年纽约市无家可归者约7万-9万人，与传统的以单身酗酒白人男性为主不同，此时纽约市无家可归者中大部分是有孩子的家庭。当年12月，无家可归者掀起了全市范围的游行示威。上述情况与保障性住房政策的转变不无关系。

　　首先，新政策导致纽约市保障性住房的供需矛盾日益突出。从供给侧来看，保障性住房的增长放缓，甚至有所下降。公共住房政策的转变导致新建公共住房的数量越来越少，通过整理和对比纽约市住房管理局在七八十年代的《项目统计》（Project Statistics）不难发现，70年代前期公共住房的项目数量和建成公寓数量，增幅明显高于70年代后期。实际上，公共住房是租户最多的保障性住房，尤其是纽约市，在70年代前的城市更新中投入大量经费建设公共住房，大型社区随处可见。例如，60年代完工的东哈莱姆附近的东河住宅区（East River Houses）就能容纳4,000个家庭，而截至1965年，纽约市仅在这一地区就开发了15个公共住房项目。因此，政策转变对纽约市保障性住房的供给影响颇大。从70年代中期到80年代中期，纽约市保障性住房平均每年减少4.5万套。早在1969年，纽约城市规划委员会（City Planning Commission）就把保障性住房短缺列为城市面临的最大挑战之一。从需求侧来看，对保障性住房的需求不降反升，供给下降导致保障性住房的缺口持续扩大。纽约市以非洲裔美国人和波多黎各移民为主的少数族裔人口不断增加，受教育程度低、制造业岗位流失以及无处不在的种族歧视，使他们难以获得高收入，难以直接从市场上找到合适的住房。要想获得良好的居住条件，只能依靠保障性住房政策。

　　其次，政策的转变导致保障性住房租金价格普遍上涨。租金稳定政策并没有为租金上涨设置“天花板”，房东提高租金的程序也不复杂，在房东压力下，租金实际上不断上涨，有些已经不能称其为保障性住房。1984年后，纽约市的租金控制与租金稳定管理权全部收归纽约州政府，由后者决定两类政策的适用对象和变化规划。州议员并非都来自纽约市，他们或者不熟悉纽约市情，或者疏于过问，导致这些政策越发得不到认真执行，对房租的管控日益松散。结果进入80年代后，“当房地产市场繁荣时，房东就退出租金管制并且上涨房租，成千上万贫困的租客无力承担”。纽约市1981年调查发现，在全市约190万套公寓住房中，只有4.2万套空置，三年间住房空置率从2.95％下降到2.13％，租金中位数上涨了26％。1983年，纽约市非洲裔美国人租客的年收入中位数仅为3,800美元，在缴纳房租后所剩无几。据统计，纽约市租金/收入比在1960-1984年几乎增长了50％，从20％上升到29.3％，几乎半数租客的房租达到或超过其收入的一半。1970-1980年全市合同租金中位数（Median Contract Rent）上涨113.6％，最高的曼哈顿上涨139％，发展较为落后的布朗克斯也上涨了124％。原本租金较低的房屋，租金上涨也就相当于减少了保障性住房的数量。

　　最后，由于市政府并不重视保障性住房政策，因此对政策执行中的偏差听之任之，尤其是开发商打着保障性住房名义开展的高档住房开发，因为能够带动房地产市场繁荣更是得到市政府的默许甚至纵容。而且，纽约市在财政危机后为刺激经济增长而出台了多项扶持房地产市场的政策，有些本身就与保障性住房政策相矛盾。典型的当属J-51税收激励政策。该政策于1955年启动，最初是为了鼓励开发商改造旧法案租屋（Old Law Tenement），以提高租户的生活质量。在这个过程中，开发商可获得税收减免和税收补贴双重优惠。70年代后，J-51政策的应用范围大幅放宽，不但工业和商业用地的改造适用该项目，纽约市也不再反对、甚至支持将原有建筑和地块改造为高档住房。结果，许多衰败社区被开发商改造一新，代之以高档住房和商业地产项目。大都市住房委员会发现，“J-51和421项目催生了面向高收入人群的住房……实际上为开发商创造了可观的利润”。80年代初，曼哈顿中心商务区不断涌现新建筑，周边社区也出现了“绅士化”现象。科赫公开宣称，J-51等激励型政策正是要为纽约中产阶级提供合适的住房，纽约城市规划委员会1984年的调查报告也承认，该政策是“绅士化”的重要推手。在布鲁克林，非洲裔美国人聚居的克林顿山（Clinton Hill）在80年代经改造后，独卧住房售价不低于2万美元，同样的住房此前月租金只有350美元；1987年售价已涨至7.2万美元。1982年，开发商史蒂芬•雅各布斯改造了这里的12栋褐石屋，独卧住房售价高达9万美元。如此之高的房价显然超过了中低收入者的负担能力，克林顿山已成为中高收入者的聚居区。纽约房地产业欣欣向荣，房价攀升、住房空置率下降，大量资本注入房市。高档住房的增多拉高了纽约市住房均价，根据国际清算银行的统计数据，1980-1985年，纽约市住房价格年均增长率为16％，1985年增长率高达25％，接下来的两年涨幅也分别高达20％和14％。到80年代，“曼哈顿大量工厂消失或者转作他用，大片原本由贫困者居住的租屋变成了豪华公寓……中心商务区面目一新：曾经的厂房已成为晚期资本主义的金线”。

　　保障性住房短缺伴随着房地产开发热潮，许多衰败社区被拆除后改造为高端社区，吸引了富裕人口入住，周边地区的商业、娱乐等活动随之发展。而原本生活在附近的中低收入者无法承担高额的房租，只得搬往其他房租较低的社区，这样一来，或是在城市其他地区出现新的衰败社区，或是导致部分衰败社区的扩大。类似的变化在纽约下东区表现得非常明显。这里靠近曼哈顿中心商务区，充满历史感的老建筑、移民杂处形成的多元文化景观和带有反潮流亚文化特征的娱乐场所吸引了城市白领，“好多年轻的专业人士解开领带坐在街边的长椅上闲聊……这里越来越有焕然一新的感觉，每一天都在发生变化”。在下东区的东村（East Village），到1980年，开发商已将超过3,700套房产改造成为高档住房；1984年，市政府决定将这里的207套市有住房（In Rem Housing）出售给开发商。但下东区的其他地区没有走上东村的道路。《纽约时报》注意到，“下东区东部正日益分裂为两个不同的世界，一个是贫困和不安定的罗伊塞达，另一个是富裕和充满艺术气息的阿法贝特城”。

　　总之，20世纪70年代以后纽约市的保障性住房政策并没有为城市中低收入群体提供充足的住房，而且由于城市政府不再重视，对于政策在执行中的偏差也较少过问，导致税收减免等激励措施更多地被用于商业性地产开发，高档住房拔地而起，纽约房地产业蓬勃发展。但保障性住房却持续短缺，以至于80年代的经济繁荣时期却出现了无家可归者危机。正如拉特格斯大学经济学教授乔治•斯特勒布（George Sternlieb）所言，“纽约也许拥有全球最强劲的房地产市场，但只能提供为数不多的、适合穷人居住的住房”。

余论

　　综上所述，纽约市保障性住房政策在20世纪70年代经历了明显转变。在此之前，纽约市政府推出了较为完善的保障性住房政策，而70年代后纽约市政府大幅削减社会福利开支，保障性住房由于自身的弊端与争议而成为被调整的对象。公共住房的建设逐渐停止，现存公共住房改为以租金补贴的方式出租并逐步私有化，原有租金管制政策被租金稳定、第8款存量住房计划等替代，激励型政策的应用范围和项目规模普遍缩小。虽然纽约市政府对保障性住房的投入仍然排在全美前列，但由于政策内容的变化以及受重视程度的下降，80年代以来保障性住房供给下降，短缺呈现长期化态势。据调查，2000年至2012年纽约市月租金在1,000美元以下的房产减少了40万套。甚至住房的可负担性已不仅仅是中低收入者的问题，连中产阶级也面临着巨大的居住压力。作为全球城市的纽约，吸引了来自全世界的人口，住房供不应求的状况更加严峻，沉重的租金负担、公共住房等待名单长，直至今日仍然是这座城市面临的难题。

　　保障性住房政策蜕变的背后，是美国各级政府的治理重心从社会福利转向经济增长。联邦政府从80年代起重视市场机制、强化资本的作用，从里根到老布什都致力于放松管制；纽约州在同期也大量采用经济开发区等项目，通过减税等措施刺激经济增长。在纽约市，普拉特学院课题组在分析80年代的住房危机时指出，“纽约市在土地利用方面曾经是全国最具进步意义的城市……但70年代中期以来，城市土地开发政策几乎将重心全都放在私人市场中”。其他大城市同样如此，政策重心转移到如何推动经济增长，在对社会福利漠然处之的同时，积极尝试公共服务私有化、财政紧缩和放松管制。许多曾经的新政自由主义者也呼吁减少政府开支、为企业减税。甚至在1998年的美国市长大会上，旧金山市长威利•布朗在谈到住房问题时质疑道：“在当前强劲发展的经济浪潮中，不是所有的船都应该漂起来吗？”

　　对于经济增长的重视的确改善了城市的物质环境，吸引了富裕人口和中产阶级，推动了产业结构升级改造，但也带来了阶层分化、弱势群体生活困难和城市空间破碎等问题。资本主义致力于追逐财富，上述问题是资本主义社会固有的顽疾。本应对此做出回应的城市政府反而削减社会福利开支，不但没有解决原来的社会问题，反而使社会问题不断加深，“几乎一夜之间，承载美国社会希望的城市复兴变成了一种新型的城市危机”。政府不再积极解决社会问题，而是依靠与企业以及非政府组织的合作。这种做法表面上重视公民参与，但实际上是用看起来民主的方法来解决保障性住房短缺、种族矛盾、阶层冲突等政府无法解决也不愿面对的问题，将贫困这一资本主义的结构性产物转嫁到社区内部和个人自身，政府只是在有限范围内投入有限的资源。弱势群体自身无法抵御资本主义的弊病，政府的态度加剧了弱势群体的边缘化程度，使他们失去了发展的机遇，造成了更多的社会不公。一个纽约市政府调查委员会在1988年时指出，“今天，贫困居民居住在隔离的社区里，难以找到工作……在这座城市，贫困原本被视作融入社会过程中的一个短期阶段，如今却已成为难以跳出的藩篱，贫困者一生都无法脱离底层阶级的窠臼，远离社会的其他部分”。纽约市保障性住房政策的边缘化持续至今，纽约市长鲁道夫•朱利安尼（Rudolph W. Giuliani）在2001年宣布4年间投资6亿美元建造和维护保障性住房，但这已远远少于科赫的规划，而且他明确表示“本届政府最重视的是经济增长”。继任者迈克尔•布隆伯格和白思豪分别在2003年和2014年发布了“新住房市场计划”和“新住房建设十年计划”，许诺为保障性住房建设投入巨资。但这些计划都鼓励通过公私合作的方式建设更多的保障性住房，把希望寄托在联邦资助、债券和慈善组织等不尽可靠的资金来源上，对于纽约市政府应该扮演的角色则没有清晰的定位。可以说，直至今日，纽约市仍缺乏一个可靠、可持续的方式来满足城市对保障性住房的需求。

　　（注释略）

（作者：李文硕，上海师范大学世界史系副教授）