陈 伟：近代日本政党内阁期的选举运动

　　（原载《北京社会科学》2021年第9期）

［摘 要］考察了近代日本政党内阁期选举运动的历史。研究认为:政党内阁期的两大政党———政友会与民政党依托普选法中制度化规定和自身执政优势，通过地方官的党派调动，迫使知事加深对内务大臣和执政党的依附性，以地方名望家阶层为集票来源，依靠财阀作为主要政治资金捐献渠道，在筹集巨额选举资金的基础上，采取直接或间接干涉选举手段，在选举运动中一直占据绝对优势。由于当时金权政治的蔓延，导致选举运动中的收买犯罪问题日益突出。政党内阁期的选举运动是一种两党优位制的选举运动。选举运动是体现政党内阁执政合法性和正统性的手段。执政党通过选举运动在实现众议院多数议席的同时，借助众议院多数亦可顺利推行其内阁的内外政策。政党内阁期的选举运动作为西方民主政治的一种重要尝试，为二战后日本选举运动奠定了基础。

［关键词］近代日本;政党内阁;选举运动;政友会;民政党

　　一、引言

　　近代日本1924－1932年出现了延续八年的政党内阁期。该时期，两大政党———政友会与民政党(前身为宪政会)交替执政，其中，民政党内阁执政五年半，政友会内阁执政二年零九个月。由于该阶段两大政党交替执政，亦称为“宪政常道”时期。政党内阁期的出现始于1924年6月诞生的护宪三派内阁，三派内阁成立后，受一战后普选运动高涨的影响，在各方面因素的促进下，于1925年3月通过《众议院议员选举法》(男子普选法，以下或简称普选法)，从而为政党内阁期的选举运动奠定了基础。以普选法为依据，政友会与民政党通过动员选民参与选举开展选举运动。据笔者所知，国内学界多关注于二战后选举，在近代选举特别是政党内阁期选举运动的研究方面较为薄弱。选举运动作为近代日本政党内阁期民主政治的主要体现形式，在该时期的政治生活中发挥了重要作用。鉴于此，本文拟在既有研究成果的基础上，围绕普选法下的选举状态、政党干涉选举、选举资金及选票基础等三方面对政党内阁期的选举运动进行分析和考察。

　　二、普选法下的选举状态

　　1924年5月大选，由宪政会、政友会和革新俱乐部组成的护宪三派取得大胜，由275个议席增加到284个议席。作为拥有继任首相推荐权的元老西园寺公望，为维持政局稳定，决定推荐他一向反感的宪政会总裁加藤高明组阁。6月，护宪三派内阁成立。阁僚由护宪三派成员担任，以宪政会为骨干。经过枢密院、众议院和贵族院的多次审议，于1925年3月通过男子普选法。男子普选法的成立具有重要的历史意义，其意义在于适应民众长期以来的扩大参政权的要求，废止男子直接交纳国税3日元的条件。不过，我们在肯定其积极方面的同时，也不能忽略它包含诸多问题点。比如选民仅限于男子。再比如关于选举权和被选举权问题，在枢密院和议会的法案审议上曾产生争议。结果，选举权赋予除华族的户主和现役军人之外满25岁以上的男子，但“因贫困，生活受公私之救助又受扶助者”和“没有一定的住所者”被排除于选举权范围之外。关于年龄，有的意见提出应与民法规定的成人年龄20岁相同，也有意见认为应尽量考虑政府在普选的框架内限制选举权的意向，最终提高了年龄要求。另外作为选举权必要条件的居住时间要求，规定为在一定的市町村内居住一年以上者应在选举人名录中进行登记。

　　由于实施普选法，扩张选举权，使得选民总数增加约四倍，1928年第一届普选时达到1241万人。关于被选举权者，规定为满30岁以上者。投票方法继续采用1900年制定的大选区单记非转让式。关于选举区制，采取中选举区制，即每个选区议员定额为3－5人，每12万人选出1名议员，总的议员定额为466名。采用中选举区制的背后是护宪三派妥协的结果，是为了三派都能当选的策略。在中选举区制下，以候选人个人本位为主的倾向明显，选举竞争进一步激化，造成选举费用的高涨，并带来选举腐败、派阀林立、政党政策弱化等弊端。

　　关于议员候选人，采取候选人制，在原有法律中没有关于候选人的规定，无论何人均可成为议员候选人。但依据新法律，专门制定了候选人申报登记制度，即成为议员候选人或推荐他人作为候选人者，需要向选举长(每一选举区的事务负责人，知事或知事指定的市长等)交纳2000日元的保证金。这一保证金金额巨大，如果不能达到法定得票数，会被没收。据说理由是为了防止泡沫候选人，但实际上是对被选举权设置的财产要求，由此间接限制了选民范围。

　　同时，新法律确实大幅增加了选民数量，但选举运动的自由与限制选举时期相比，有严格限制。而且，在实际选举中，不仅是选举法中的罚则规定，而且新制定的治安维持法和旧有的治安警察法、出版法、新闻纸法、行政执行法等治安法规也对选举运动加以严格限制。在普选法中还规定管理选举运动的详细罚则，很多实施细则委任于敕令、省令、行政命令。知事作为执行选举的最高统帅者，负责指挥和监督选举。

　　在普选法实施以前，监督选举运动的主要对象是收买行为，关于选举方法没有限制规定。但是，新法律针对选举运动有了严格限制，对候选人、选举运动人员、选举费用等进行了详细规定。能够从事直接选举运动的人，限于选举事务长和50人以内的选举委员及选举事务员。限制选举运动人员依靠传统的个别访问和电话形式(由于这种形式不公开，可能会对选民采取利益诱导或威胁等秘密手段以达到目的)，并在内务省令中详细规定选举运动人员发布文件之类行为。而且选举运动人员以外的普通选民开展的选举运动(第三者运动)限于演说和发送推荐信。关于选举运动的法定费用，规定为大约12000日元。除此之外，为体现选举的公益性，还规定公营选举，即选举期间候选人可免费邮寄信件、免费使用学校等公共设施。规定公营选举的目的是通过限制和控制选举运动及费用，使得政府或执政党可以更积极地在法定范围内干预选举活动。总之，通过上述限制选举运动和设立公营制度，进一步强化了选举管理中的官宪主义倾向。

　　男子普选法的最初实施是在1928年(田中义一内阁时期)，接着在1930年(滨口雄幸内阁时期)、1932年(犬养毅内阁时期)相继实施。以下概观三次大选的结果。

　　在投票率方面，普选前实行小选举区限制选举的1920年和1924年，是87%左右，普选后是78%左右。虽然实施普选制后有选举权的人数猛增到原来的约四倍，但投票率却减少了10%左右。一般来说，城市选区的投票率，比农村选区要低得多。候选人在1928年的第1届普选(第16届大选)中与上届几乎同数，为定员的约2倍。但是，此后候选人数渐趋减少。

　　议席独占率。各政党当选人数，增减变化很大。与普选前(81%)相比，在政党内阁期的三次大选中，政友会和民政党合在一起，当选者数经常占有全部议席的九成以上。城市选区比农村选区的独占率还低。

　　得票独占率，呈现与议席独占率相同的倾向。政友会、政友本党、宪政会或民政党，占投票总数的大半。与普选前(80%)相比，普选后(90%)的独占率高。而且，城市选区的独占率比农村选区低。

　　总之，在普选法中对于选举运动设置了诸多规定，并规定了详细罚则，内务省和地方知事对于选举运动的控制力进一步增强。在政党内阁期的三次大选中，两大政党的得票独占率和议席独占率，合在一起，当选者经常占有全部议席的90%以上。

　　三、政党干涉选举

　　在政党内阁期的大选中采用的中选举区制，未必是带来两大政党压倒性优位的选举区制，而是具有中小政党可能当选的选举区制。但是，实际情况是中小政党很难当选，反而出现了两大政党制霸、政府执政党胜利的局面。以下探讨其主要原因。

　　政府执政党在大选中取得胜利的最大武器是党派性地左右内务省人事，使之通过中央—地方的行政、警察机构为执政党所用。每当内阁交替，执政党就会基于党略，对内务省的中枢干部和地方长官(知事)及其下属的地方行政干部进行频繁调动。组阁之际最重视的内务省人事，是内务次官、警保局长、警视总监三职务，它们成为政府和执政党有效利用的主管内务行政的重要职位。在各地方听命于内务省的是知事。二战前，知事是由政府任命的。基于党略采取的知事任免，始于政友会总裁西园寺公望和藩阀官僚桂太郎交替执政的桂园(各取两人姓中一字)时代，政友会内阁为扩张党势，推行知事的党略任免，由此，在内务省内逐渐出现了政友会系和反政友会系的对抗局面。内务省内政党的对立，在政党内阁期两大政党制霸的同时，在20世纪20年代后期达到最高潮。

　　在基于党略实施地方官的调动方面，划时期的是田中内阁。在田中内阁成立之际(1927年4月)，政友会是拥有159名议员的少数执政党，议员任期也截止到1928年5月。为此，必须要在始于1927年末的第54届议会上进行解散。田中内阁为准备大选，实施大规模的调动地方官措施。在组阁后半年期间，“知事自不待说，连内务部长、警察部长在内涉及日本全国。”调动也涉及基层的地方官，连基层的警察署长也不例外。

　　滨口内阁为纠正田中内阁的党略任免，在安达谦藏内相的指挥下，又进行了地方官的大调动。其中多为田中内阁时向政友会宣誓忠诚的前知事复职者，但晋升者也很多。到滨口内阁时，地方官的政友派和民政派交替的“内务官界的两部交替制”的惯例形成。继知事后，又进行各府县地方官的大调动。在犬养内阁时期，亦实现了地方官的大调动。

　　这样，内务官僚和地方官的政党化现象非常明显。政党内阁为带来执政党的胜利，在有效利用地方官的党略任免的基础上，还采取直接或间接的手段。虽然普选法设置了诸多关于选举运动的详细限制，但内阁基于自己利益需要依据规定或有意无视规定强化实施选举大干涉。

　　田中内阁在第一届普选中，以铃木喜三郎内相为事实上的选举总指挥者，山冈万之助警保局长为主任参谋，推进露骨的干涉选举。内务省拟定秘密文件，其内容是指示个别访问等脱离法律指南的“选举运动方法”，以政友会的名义将其邮寄给该党的全国公认候选人。另外，内务省还通过各地的警察，统计各选举区的局势和得票数。临近1928年2月20日的选举日，内务当局指示各府县知事和北海道厅长官，为使其能够当选的候选人当选，在最终阶段统计支援方法特别是资金援助金额，利用铁路、港湾、治水、道路、学校、官厅的设置等传统的地方利权诱导做法，吸引选民。在选举运动的监督上，专门集中检举在野党候选人的违反情况。针对无产党候选人，作为镇压社会运动的常用手段，多采用中止、解散讲演者的演讲或演讲会。对此，民政党采取巧妙的选举运动方针，即针对新选民宣传公约和调整候选人，有效利用媒体的政府批评。最终选举结果，民政党获得比政友会仅少一名的216名的当选者。显而易见，虽然政友会采取露骨的干涉选举行为，民政党也取得了很大成果。总之，第1届普选的特点可归纳为三点:“第一，官宪恣意进行干涉选举，其做法为利用治安警察法和治安维持法以及瓦解在野党。第二，选举运动的限制在很多方面被无视。第三，选举的腐败惯例未有改变，仅是选民数量增加而已。”

　　在1930年2月的第二届普选中，滨口内阁未采取像田中内阁那样露骨的干涉选举做法，而是提出尊重普选法的目的理念，采取“自由和公正选举”的态度。据司法省调查:“与过去选举相比，此次选举，政府最为公平进行，特别引人注目的是各党各派一样，应该拘捕的就拘捕。”民政党的大胜，主要是由于选民对田中内阁的恶感。此外，在安达谦藏内相的指挥下，民政党采取巧妙的选举战术，即为抑制候选人的泛滥，使得自党候选人的得票均等化，统计各地的选举局势，掌握得票数，在选举的最终阶段，落实当选和落选的候选人。在这一点上，利用地方行政机构和警察组织为执政党服务与过去相比没有任何变化。虽没有像田中内阁一样实施蛮横的干涉选举，但带来执政党胜利的选举机制，依然在发挥作用。

　　虽然普选法禁止个别访问，限制选举运动人员的人数，但实际上开展口头和书面宣传的言论战在选举运动中并未收到预期效果。同时，随着选民人数的增加，收买现象反而更加猖獗。据载:“虽表面上个别访问很少，但秘密活动盛行。收买投票的形式多少发生变化，全国各地纷纷组织起以候选人为中心的后援团体，以后援会成立式的名义公开设宴招待大家。”收买选票的方式是由选举运动人员或掮客用现金或实物换取选民的选票。由于收买是触犯法律的秘密行为，要搞清楚其全貌很困难，但在拘捕的选举犯罪案件中却可见一斑。依据普选法，所谓收买行为是指“收买”“利用利害关系”“事后的提供报酬”“以上行为的答应要求”“包括以上的斡旋劝说”。

　　据载，1928年的第1届普选中，全国起诉的违反者总数10401人中收买投票犯人为8745人，与1924年大选中拘捕的收买犯人13920人相比并未增加，这是由于“在这次选举中开始实施普选，各候选人都主要关注舆论文件战，由于收买犯罪的罚则趋于严酷，加上政府宣传，所以国民多少都自觉不再违反，由于选民多，不能进行全面收买，局部的收买即针对流动投票的收买较多，选举中介人增加，仅止于中间经纪人的选举运动报酬，故尚未有针对选民的收买”。

　　在1930年的第2届普选中，收买犯人的起诉人数迅速上升到17124人。当时一张选票的收买行情是东京市5日元到20日元不等，农村地区1日元到2日元左右。据载:“此次选举由于竞争甚为激烈，特别是上届普选第一回战中虽期待舆论文件战，但无效果，故此次实弹战炽烈。特别是此次选举之际，选举中介人在全国各地跋扈为甚，各地选举中介人组织俱乐部，所以使得选举界更加腐败”，“以金钱收买选票，以酒食夺选举人之心，所谓收买投票盛极一时”。

　　选举犯罪的变化也反映出时代面貌的变迁。在1932年的第3届普选中，全国拘捕的违反者9869人，被起诉者6842人，其中收买犯人6426人。据载:“此次选举时恰是上海事件的高潮，国民之心与选举相比，全部集中于此次上海事件。故在此次选举中，由于上海事件，很多国民都关注于舆论文件战，所以选举中介人和首领盛行秘密活动。然收买并非盛行于如上次。由于是国家非常态，所以平常热衷于选举者也大约在此时不太热衷，拘捕也不像以往选举那样严重。”收买方式也存在地域差异。在第一届普选中，收买最多的是静冈县。但在一区、二区选举战极为炽烈，依靠演讲和推荐信的选举运动难以获胜，故很多候选人进入实弹战。选举中介人很少，多将收买费直接给选民。每一票的价格从50钱到3日元，但多为2日元50钱。滋贺县自古以来就盛行投票收买，选举中介人的发展历史久远。中介人从候选人那里以一票1日元或以上价格承包收买，对选民给予一票30钱到40、50钱，赚取差价。

　　在第二届普选中，以千叶县和长野县为例，选举中介人组织选民俱乐部，向选民推销选举运动，要求2万日元的承包资金。选举中介人最多的是埼玉县，在这里中间人非常猖獗。大分县和熊本县同为政争激烈、有名的地区，党派之争也渗透至基层的县民。

　　在第三届普选中，熊本县的大收买事件引人关注。在该县选举运动中，暴力行为不仅不绝，而且收买投票盛行，政友会和民政党的竞争激烈。另外，警察署长不仅拘捕在野党的选举运动人员，也亲自参与执政党的收买行为，警察署长和警察参与策划执政党候选人的收买计划，其中极端的例子甚至出现警察负责保管收买金的情况。

　　总之，两大政党在大选中取得大胜的原因在于两党依靠执政党的优势，左右内务省的人事，使中央—地方的行政、警察机构为执政党所用。在选举运动中，采取直接、间接的干涉选举手段。同时，在大选中，还花费很多选举费用用于收买选民，收买现象达到极点。虽然在三届普选中多有起诉收买犯的事例，但由于当时选举运动主要手段就是直接或间接收买选票，所以其效果可想而知。

　　四、选举资金及选票基础

　　一般认为，“代替限制选举，实施普选的话，由于选民激增，收买投票变得困难，选举的腐败会得以廓清，但结果却与之相反”。如前所述，在实施普选的三次大选中，最突出的现象是选举费用高涨与收买选票现象猖獗。普选法规定每个候选人的法定选举运动费用，依据选举区的选民数量有所增减，但大约限制为12000日元。费用在选举实施后由选举事务长提交，超过限制使用选举费的即使当选也属于无效。但大多数候选人的实际选举费用远超过规定，故只是提交在法定费用范围内的数字而已。由于普选法引进候选人制度，普通选民的选举运动受到严格限制，因此，选举运动越加强化了由候选人向普通选民的单方面运动的特点。另外，亦如前述，由于引进中选举区制，大政党为保证从同一选举区能够有多数的候选人当选，与政党本位相比，更容易走向候选人个人的争夺。因此，候选人为了选举，自然有必要平时培养自己的地盘，建立后援会组织，这就需要金钱。

　　由于选举费用与选民数量同比例增加，普选以前一个候选人平均需要3万日元，实施普选后，激增到5万日元，这样一来，候选人则难以筹措，不久会放弃依靠金钱，改为依靠舆论和人格开展选举运动。但是，实际上，很多候选人虽很难自己筹集选举费用，两大政党本部却可以集中巨额的选举费用，分配给候选人。由于政党自身不能产生金钱，所以很多的政治资金都依靠党外，其中财阀等资本家提供的政治资金占据绝大多数份额。从财阀角度来说，他们提供金钱自然希望从中得到回报，也就是说政治资金的提供也是一种投资形式，这样就产生了政党与资本的难解之缘，由此金权政治的风潮更加强烈。

　　从财阀那里流出了多少资金，自然是政界的秘密。但三井与政友会、三菱与宪政会或民政党有捐献关系，恐怕是确定无疑的。此外，安田、久原、古河、住友四财阀被认为是政友会系。民政党系统的财阀，诸如根津、山口也位列其中。他们都以三井、三菱的捐款金额为标准，分担一定比例的捐款。财阀捐献的资金，通过党的干部分发给了议员。

　　金钱在成为党内实力者上起到关键作用，干部以其资金背景、筹资能力，决定其在党内的势力。正如政友会著名政治家冈崎邦辅指出的那样:“由于选举界的腐败，需要巨额的选举费，拥有金力的野心家逐渐成为所有政党的中心势力……这种倾向在所有的政党都是共通的，可说是各派共同的责任。”

　　政治需要巨额资金的最大原因，在于选举需要巨额费用。要正确把握选举需要多少金额，很困难，但大约可以进行推测。田中内阁的第一届普选，政友会由田中总裁等党领袖负责筹措约500万日元，分配给各候选人。在野党民政党由滨口总裁筹措大部分，其余的由床次竹二郎、若槻礼次郎、江木翼三顾问，安达谦藏、町田忠治两总务分摊，共达约300万日元。大部分作为公认候选人的补助费，其中杂费包括支持演讲的旅费和通信费10万日元、宣传费七八万日元。在滨口内阁的第2届普选中，执政党的民政党党本部仅公认费就支出300万日元，加上其他的选举费用共花费400－500万日元。在野党的政友会在公认费和一般选举费用上筹措了350万－400万日元。在与野党交替的1932年的犬养内阁的大选中，党本部的大选费用据说是政友会500万日元、民政党300万日元。［24］总之都是由党首和党干部凑集的金额。即两大政党，压倒了为选举费用不足苦恼的中小会派和无产政党、无所属候选人。

　　政友会和民政党的选票基础，是议员各自选区的传统名望家阶层。所谓名望家阶层，是指当地有实力的人物。市町村会议员通过地方名望家进行集票，府县会议员动员市町村会议员通过地方名望家集票，国会议员动员府县会议员、市町村会议员通过地方名望家集票，所以选举运动的基层、从事集票活动的是名望家阶层。但随着产业的发展，传统名望家阶层也在发生变化。在农村地区，传统名望家主要以寄生地主为主。从明治末期以来，政府推行地方产业振兴和地方改良运动，寄生地主开始出现脱离农业与农村的趋势。特别是第一次世界大战期间，由于地价从1917年开始迅速下降，使寄生地主感到占有土地不如拥有公债或股票划算。因此，开始变卖土地和进行农业外投资。同时，促进寄生地主脱离农业的，是从第一次世界大战结束后频繁发生的佃农斗争。与之相对抗，寄生地主在1925年组织了大日本地主协会，对减免、不交纳佃租同盟，以收回土地、禁止进地、封存土地与之对抗。政府对此一方面依据《治安维持法》加强取缔佃租同盟;另一方面，通过创制自耕农政策和制定《佃耕调停法》等予以应对，并依据《米谷法》采取收购粮米、发放补助金等手段，以救济寄生地主。但尽管如此，佃农斗争还是使佃租减少了一到三成，引起地价下降，促使寄生地主更加愿意出售土地。随着农村寄生地主势力的衰落，出现了取代以寄生地主为主的传统名望家的被称为“职务名望家”的村长和村会议员，他们通过国会议员和府县会议员分属于政友会与民政党，并成为两党在农村地区新的选票基础。

　　随着日本近代产业的发展，其城市人口急剧膨胀。从甲午战争到第一次世界大战的20年间，人口一直从农村流向当地的中心城镇，又从城镇集结到城市。第一次世界大战后，小城市的人口增长减缓，大城市的人口增长率攀升，人口迅速向大城市集中。1920至1940年间产生的83个城市，都集中于太平洋沿岸地带。流入迁居的人口，使以商人和工匠为基础的城市传统名望家社会受到侵吞，外来人多数是在农村生长的，已经有了自身的行为思维方式，靠乡党关系结合起来，而城市传统名望家社会虽没有突然变为大众社会，但城市传统名望阶层的支配力明显下降。在政治方面的表现是在市、町会里，除了土著派议员以外，又出现了迁居派议员和工会议员。

　　总之，随着寄生地主脱离农村、城市化的进展以及人口向大城市的集中，作为政、民两党选票基础的传统名望家阶层也在发生变化。

　　五、结语

　　综上所述，普选法的实施，虽然使得选民人数大幅增加，但由于其中的制度规定，比如详细的选举运动限制和监督细则，以及选举细则的修订和补充委托给内务省和地方知事，这些都明显有利于占据有利地位、势力更加强大的作为执政党的政友会和民政党。两党依托制度化规定和自身执政优势，利用作为自治体执行机构的府县知事同时兼有国家行政官厅的官吏身份，每当内阁更迭时，大规模断行地方官的调动，通过地方官的党派调动，迫使知事加深对内务大臣和执政党的依附性。政、民两党以地方名望家阶层为集票来源，依靠财阀作为主要政治资金捐献渠道，在筹集巨额选举资金的基础上，采取直接或间接的干涉选举手段，在选举运动中一直占据绝对优势。由于当时金权政治的蔓延，导致选举运动中的收买犯罪问题日益突出。而与此相对，缺乏资金和制度优势的中小党派的当选则愈加困难。

　　总之，政党内阁期的选举运动是一种两党优位制的选举运动。选举运动在西方民主政治过程中具有最重要的意义，可以说，西方民主政治过程，自选举开始，以选举结束。然而，近代日本政党内阁期的选举运动虽具有选举的形式，但政友会与民政党两党执政并非如西方民主政治意义上的选举一样，即首先在选举运动中获得多数选票，进而在众议院中占据多数议席，然后由众议院多数党总裁担任首相。而是依据近代日本首相继任的特殊惯例，由元老西园寺公望向天皇推荐组阁，然后，政友会或民政党组阁之后，举行大选，在选举运动中赢得多数选票。所以，选举运动在某种意义上可以说是体现政党内阁执政合法性和正统性的手段。不过更重要的是，执政党通过选举运动在实现众议院多数议席的同时，借助众议院多数亦可顺利推行其内阁的内外政策。需要肯定的是，政党内阁期的选举运动作为西方民主政治的一种重要尝试，为二战后日本选举运动奠定了基础。但应该指出的是，导致政党内阁期选举腐败的一些重要因素，比如政治资金问题，也遗留至二战后，成为二战后日本选举运动中一个难以彻底根除的痼疾而为时人所诟病。

　　（注释从略）

　　（陈伟，中国社会科学院世界历史研究所 副研究员）